II SA/Gl 1996/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 3 października 2023 r. nr GL.ZUO.2.4700.1944.1.2023.GL w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. Decyzją z dnia 3 października 2023 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., działając na podstawie art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 271 ust. 5a, art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1, 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2023 poz. 1478 ze zm. – dalej p.w.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), określił Miastu K. opłatę stałą w wysokości 326 złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód [...] (dopływu rzeki [...]). W uzasadnieniu wskazano m. in., że w dniu 30 sierpnia 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 p.w. ustaliło, w formie informacji rocznej, ww. podmiotowi opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. PGW WP nie uznało wniesionej reklamacji, z uwagi na posiadanie przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w ramach usług wodnych, poprzez odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do urządzenia wodnego – [...] w K. Opłata stała stanowi rekompensatę za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W odniesieniu do zarzutu, iż odprowadzanie wód opadowych odbywa się do ziemi i nie należy ponosić za to opłaty ustalono, że odbiornikiem odprowadzanych wód jest [...] będący urządzeniem wodnym, które prowadzi wody do rzeki [...], stanowiąc jej lewostronny dopływ. Tak więc omawiany rów pośredniczy w odprowadzaniu wód opadowych do rzeki, pełniąc rolę otwartej kanalizacji. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do takiego rowu w praktyce oznacza odprowadzanie ich do wód powierzchniowych. Miasto K. reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. , zastępowanego przez pełnomocnika, zaskarżyło powyższą decyzję w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 268 ust. 1 pkt 3 p.w., poprzez wadliwą jego wykładnię i stwierdzenie, że [...], do którego zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 20 lipca 2023 r. odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, pełni rolę otwartej kanalizacji, a co za tym idzie wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do wód a nie do ziemi. Powyższe wiąże się z naliczeniem opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do [...]. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest [...], który posiada status urządzenia wodnego. Zatem, w ocenie skarżącego, wody opadowe i roztopowe w analizowanym przypadku odprowadzane są do ziemi a nie do wód. Z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, że wody opadowe lub roztopowe docelowo odprowadzane są do rzeki [...] , choć faktycznie [...] wpada do tej rzeki na dalszym odcinku. Istniejący wylot kanalizacji deszczowej, którym odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe do urządzenia wodnego - [...], zlokalizowany jest około 390 m od rzeki [...] . W stanie faktycznym objętym zaskarżoną decyzją fakt, iż [...] faktycznie odprowadza wody opadowe i roztopowe do rzeki [...] nie został potwierdzony. Wątpliwości, czy wody wprowadzone do [...] faktycznie trafiają do wód rzeki wzbudza fakt, iż rów ten nie jest w żaden sposób uszczelniony. Powyższe powoduje, iż wprowadzona do niego woda wsiąka w grunt. W związku z powyższym w ocenie skarżącego Miasta [...] mógłby pełnić rolę otwartej kanalizacji w przypadku, gdy byłby szczelny, np. wybetonowany. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "użytkownik"/"zanieczyszczający" płaci. Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zaakcentować należy w tym miejscu rozumienie "usług wodnych" w rozumieniu preambuły do Dyrektywy Wodnej. Jej ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Według art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m. in. za: odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (...). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 p.w.). W toku postępowania potwierdzono, że odprowadzanie wód jest realizowane, co nie jest sporne. W świetle art. 552 ust. 2 p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje m. in. na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód, choć nie jest to jedyny sposób dokonywania ustaleń. W niniejszej sprawie odbiornikiem odprowadzanych wód jest [...] będący urządzeniem wodnym, które prowadzi wody do rzeki [...] , stanowiąc jej lewostronny dopływ. Tak więc rów ten pośredniczy w odprowadzaniu wód opadowych do rzeki, pełniąc rolę otwartej kanalizacji. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do takiego rowu w praktyce oznacza odprowadzanie ich do wód powierzchniowych. Przyjęcie za skargą, że rów mógłby pełnić rolę otwartej kanalizacji jedynie w przypadku, gdy byłby szczelny, np. wybetonowany, nie jest uzasadnione. Gdyby cała woda w rowie wsiąkała w ziemię, nie byłoby konieczne łączenie go z rzeką (sztuczne, bądź naturalne). Takie połączenie jednak istnieje. Biorąc pod uwagę, że korzystanie z wód w tym przypadku odbywa się w okresach opadów atmosferycznych (niekiedy bardzo obfitych), gdy sytuacja hydrologiczna charakteryzuje się podwyższonymi stanami i przepływami, nie można zgodzić się z tezą strony skarżącej, iż wprowadzona do [...] woda w całości wsiąka w grunt. Twierdzenie takie nie ma podstawy ani w stanie faktycznym, ani w zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Rów w świetle art. 16 pkt 65 lit. a) p.w. stanowi urządzenie wodne, a zatem służący do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. W świetle art. 407 ust. 1 p.w. pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na wniosek, a jego podstawę stanowi operat wodnoprawny oraz zgromadzone w toku postępowania dowody, dokumenty i informacje (art. 400 ust. 8 p.w.). Na tej podstawie organ ustalił, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę, że decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, stanowiąca podstawę do naliczenia przedmiotowej opłaty stałej, została wydana na wniosek, do którego załączono operat wodnoprawny. Punkt 11 tego opracowania jasno określał, że odbiornikiem wód opadowych lub roztopowych ze zlewni istniejącego wylotu jest urządzenie wodne - [...], który stanowi dopływ rzeki [...] . Zatem nawet dokumentacja ówcześnie przedłożona przez stronę potwierdzała funkcjonowanie "dopływu" do rzeki. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 75 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a., art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w., ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.