II SA/Gl 20/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 24 listopada 2022 r. nr SKO.4103.170.2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. Burmistrz Gminy i Miasta K., w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K., po kilkakrotnym uchyleniu decyzji tego organu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla terenu obejmującego działkę o nr ewid. 1 k.m. [...], obręb K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503). W uzasadnieniu organ przytoczył przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stwierdzając, że działka nr 2 stanowi grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako użytek drogowy stanowiący własność Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Z uwagi na to, że organ ten już nie istnieje, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające z organami zarządzającymi istniejącymi drogami i ustalono, że własność działki nr 2 nie została uregulowana. Organ podniósł, że inwestor nie przedstawił żadnego dokumentu stwierdzającego służebność przejazdu przez wyżej wymienioną drogę, a więc, wskazana do zabudowy działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Położenie nieruchomości przy drodze wewnętrznej bez istnienia tytułu prawnego do korzystania z takiej drogi, nie uprawnia do uznania, że określona nieruchomość posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez przedmiotową drogę wewnętrzną. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, decyzją z dnia 24 listopada 2022 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w złożonym wniosku skarżący wskazał na dostęp działki nr 1 do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ul. [...]. Podkreślił, że działka nr 2 jest drogą wewnętrzną nieurządzoną o nieuregulowanym stanie prawnym. Dodał, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia to, że nie jest drogą urządzoną i że nie spełnia parametrów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno dostęp bezpośredni, jak również dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność drogową. Przywołał wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., według którego, drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarczy sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej, a o tym, że dana działka stanowi drogę wewnętrzną, świadczy również zapis w ewidencji gruntów. Następnie organ podkreślił, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z nieruchomością położoną przy drodze wewnętrznej, posiadającej użytek "dr" i w dodatku nazwę ul. [...]. Podniósł, że "w takiej sytuacji żądanie tytułu prawnego do korzystania z tej działki przez inwestora jest co najmniej niezrozumiałe". Wskazał, że w takiej sytuacji zadecydował o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na marginesie dodał, że żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r nie odnosi się do stanu zagospodarowania działki na cele drogowe, również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi tylko o dostępie do drogi publicznej i warunkach, w jakich uznaje się, że dostęp ten istnieje. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest w tej sprawie jednolite i stanowi, że ani szerokość drogi, ani stan zagospodarowania, nie ma w tym zakresie znaczenia. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym – podniósł zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (bez wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), podczas gdy brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej, a zgromadzony w sprawie materiał umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że na skutek wniesionego przez niego odwołania - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie – zaskarżoną decyzją z dnia 24 listopada 2022 r. po raz kolejny - czwarty raz - uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy po raz kolejny przyznał mu rację, wskazał na nieprawidłowo dokonaną przez organ I instancji ocenę kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej oraz po raz kolejny przytoczył stosowne orzecznictwo sądów na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie. Skarżący wskazał, że pomimo powyższego oraz pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., tj. organ odwoławczy nie stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz nie wskazał, że jakikolwiek zakres przedmiotowej sprawy jest jeszcze konieczny do wyjaśnienia, to organ odwoławczy - po raz kolejny nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy, tj. nie wydał orzeczenia uwzględniającego w całości złożony przez skarżącego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Po raz kolejny uchylił w całości decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.329 ), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Według art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie zaś art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W wyniku przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego – w zakresie i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - stwierdzić należało, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu wymienionej decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiotową decyzją z dnia 24 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K., odmawiającą skarżącemu ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł stwierdzenia sprowadzające się do tego, że w niniejszej sprawie zostało ustalone, iż dostęp przedmiotowej działki do drogi publicznej istnieje poprzez drogę wewnętrzną. Jednakże organ I instancji przyjął, że położenie nieruchomości przy drodze wewnętrznej bez istnienia tytułu prawnego do korzystania z takiej drogi, nie uprawnia do uznania, że określona nieruchomość posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez przedmiotową drogę wewnętrzną. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w przypadku dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarczy sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej, a o tym, że dana działka stanowi drogę wewnętrzną, świadczy również zapis w ewidencji gruntów. Pomimo powyższych stwierdzeń organ odwoławczy uznał, że zaistniały podstawy uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Podkreślenia zatem wymagało, że w zaskarżonej decyzji nie ma żadnych stwierdzeń dotyczących tego, czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jeśli tak, to jakich, a także brak wskazań w zakresie tego, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i czy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu, ze względu na treść cytowanego wyżej art. 138 § 2 K.p.a., było zamieszczenie w decyzji kasatoryjnej – całkowicie pominiętych w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy – wskazań w powyższym zakresie. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy nie wykonał obowiązku określonego w art. 138 § 2 K.p.a., według którego, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Co więcej – z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że istotne – według oceny tego organu - okoliczności faktyczne zostały już ustalone. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie określonym w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a wobec tego sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Wobec tego - na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. – zaskarżoną decyzję należało uchylić. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, na które składał się wpis i wynagrodzenie pełnomocnika, którego wysokość została ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).