II SA/Gl 200/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. W wyniku przeprowadzonej kontroli Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową w S. przy ulicy [...] do wykonania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S. przy ulicy [...] w terminie do 30 czerwca 2012 r. wskazanych obowiązków, a mianowicie: zastosować na wszystkich kondygnacjach budynku zawory hydrantowe 52 umieszczone na pionach nawodnionych instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, wykonanej zgodnie z projektem technicznym uzgodnionym przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz oznakować, znakami zgodnymi z Polską Normą, miejsca usytuowania nasad umożliwiających zasilanie instalacji wodociągowej i kurków głównych instalacji gazowej. Jako podstawę prawną nałożonych obowiązków wskazał przepisy art. 11a ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719). W uzasadnieniu organ stwierdził, że wyniki przeprowadzonej kontroli potwierdziły stan niezgodny z obowiązującymi przepisami, co powoduje obniżenie poziomu bezpieczeństwa pożarowego osób przebywających w kontrolowanym budynku mieszkalnym i może powodować utrudnienie prowadzenia działań ratowniczo- gaśniczych w wypadku powstania pożaru. Podstawową instalacją zabezpieczającą właściwą ochronę przeciwpożarową jest przeciwpożarowa instalacja wodociągowa. Obecnie zabudowana w budynku instalacja suchego pionu jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Obecne przepisy przewidują na każdej kondygnacji budynku wielorodzinnego wysokiego, a takim budynkiem jest budynek kontrolowany, zawory hydrantowe 52 na pionie nawodnionym (z dodatkowymi wymogami na kondygnacji podziemnej i kondygnacjach powyżej 25 m – po dwa hydranty). Szczegółowe warunki umieszczenia i eksploatacji tych hydrantów, niezbędne zasilanie w wodę określają przepisy cytowanego rozporządzenia. Organ wskazał przy tym na możliwość przewidzianą w §1 ust. 2 tego rozporządzenia, a mianowicie dopuszczenie w szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi i rozwiązaniami wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w uzgodnieniu ze [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w K., stosowania rozwiązań zamiennych, w stosunku do obowiązku określonego w pkt 1 decyzji, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej budynku. W odniesieniu do drugiego obowiązku organ wyjaśnił, iż brak oznakowania wymienionych miejsc – m.in. kurków głównych instalacji gazowej może spowodować trudności w ich lokalizacji i użyciu w razie powstania pożaru. Reasumując organ stwierdził, że realizacja wskazanych obowiązków wyeliminuje istniejące w tym zakresie nieprawidłowości i poprawi w istotny sposób bezpieczeństwo ludzi przebywających w obiekcie. W ocenie organu wydanie decyzji, zawierającej m.in. powyżej wymieniony obowiązek, wpłynie na polepszenie warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa S., ograniczając je do pkt 1 decyzji odnoszącego się do obowiązku zabezpieczenia w budynku zaworów hydrantowych 52 na pionach nawodnionych. Uzasadniając swoje odwołanie podniosła, iż w chwili budowy przedmiotowego budynku obowiązywały inne przepisy, zgodnie z którymi zaprojektowano i wykonano w budynku, istniejące do dzisiaj, tzw. "suche piony". Zatem obowiązujące wówczas przepisy przeciwpożarowe nie zostały naruszone. Dokonanie zmian w celu doprowadzenia do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami narazi lokatorów budynku na wysokie straty, gdyż to na nich, jako członkach Spółdzielni, zgodnie z art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spocznie obowiązek pokrycia kosztów wykonanych prac dostosowawczych. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu, podkreślając, że zaskarżoną decyzją Komendant Miejski prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i nałożył obowiązki stosownie do postanowień cytowanego rozporządzenia, nadto wyczerpująco i właściwie je uzasadnił. Podkreślił, że wymagania określone w przywołanym powyżej akcie wykonawczym odnoszą się do wszystkich budynków, także od istniejących wysokich budynków mieszkalnych. Powołując się na stanowisko Rządowego Centrum Legislacji wyjaśnił, że w oparciu o konieczność równego traktowania wszystkich podmiotów, wymagania bezpieczeństwa pożarowego obowiązujące w stosunku do istniejących budynków nie mogą być inne, niż dla budynków nowowznoszonych. Mając to na względzie ustawodawca wprowadził odpowiednie przepisy w cytowanym rozporządzeniu umożliwiające w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, zastosowanie rozwiązań zamiennych, jeżeli zapewnione niepogorszenie ochrony przeciwpożarowej danego obiektu. W przypadku przedłożenia odpowiednich propozycji i uzyskania pozytywnej opinii komendanta wojewódzkiego, zrealizowanie wynikających z niej zadań może być uznane za wykonanie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści wniesionego odwołania wyjaśnił nadto, że od kilkunastu lat stopniowo zostały wprowadzane nowe przepisy przeciwpożarowe i techniczno-budowlane, które zobowiązały organy Państwowej Straży Pożarnej do prowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych także w istniejących budynkach mieszkalnych, celem uzyskania niezbędnej poprawy stanu bezpieczeństwa pożarowego w tej bardzo istotnej grupie obiektów, w tym również w przedmiotowym budynku. Stwierdzając, że nałożone obowiązki są prawidłowe, podkreślił, iż rozpatrując złożone odwołanie nie może brać pod uwagę zgłoszonych przez odwołującą się Spółdzielnię argumentów dotyczących "wysokich strat materialnych". Odwołując się do orzecznictwa administracyjnego stwierdził, ze utrwalony jest pogląd, że nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji, ani względy ekonomiczne, ani trudności techniczne związane z wykonaniem decyzji. Oznacza to, że sygnalizowany brak środków finansowych nie może być traktowany jako wystarczające usprawiedliwienie dla zaniechania działań, zmierzających do poprawy warunków bezpieczeństwa w zagrożonym obiekcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółdzielnia Mieszkaniowa w S., zarzucając decyzji [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz poprzedzającej jej decyzji Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w G., naruszenie zasady "nieretroakcji" wyrażonej w art. 3 Kodeksu cywilnego oznaczającej łacińską paremię "Lex retro non agit", wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie punktu 1 i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia wskazując nałożony na nią obowiązek wykonania na wszystkich kondygnacjach budynku zaworów hydrantowych 52 umieszczonych na nawodnionych pionach instalacji wodociągowej i przedstawioną w decyzjach organów obydwu instancji motywację działania, nie podzieliła jej i powtórzyła, że nie można jej zaakceptować w świetle przywołanego art. 3 Kodeksu cywilnego, którą jako przydatną przy wykładni prawa administracyjnego przyjął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 maja 1986 r. sygn. akt III AŻP 4/85. Podniosła, że stawianie społeczności mieszkaniowej nagle przed faktem dokonanym w sytuacji radykalnej zmiany przepisów przeciwpożarowych, jest zaprzeczeniem dla pewności i spokoju członków spółdzielni, którzy zamieszkują budynki w przeświadczeniu, że przepisy przeciwpożarowe obowiązujące w chwili oddania ich budynku do użytku zapewniają nadal niezbędne bezpieczeństwo. Budynek przy ulicy [...] oddany do użytku w 1978 r. spełniał wszystkie obowiązujące wówczas wymagania zgodnie z ówczesnymi przepisami. Mając zaś na uwadze przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zwłaszcza jej art. 4, na członków spółdzielni został nałożony obowiązek uczestniczenia m.in. w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale a także eksploatację i utrzymanie nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni. Stąd też cały obowiązek ponoszenia kosztów z tytułu przeprowadzonych prac w zakresie dostosowania budynku do nowych przepisów przeciwpożarowych będzie spoczywał na członkach spółdzielni. Spółdzielnia wskazała też na obowiązujące ją zasady gospodarki finansowej, które powodują konieczność zwiększenia funduszu remontowego, który następnie rozliczony będzie na każdego członka Spółdzielni. Zdaniem skarżącej Spółdzielni obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie przesądzają o tym (zwłaszcza § w ust. 1 i ust. 2) że do budynków, których wiek przekracza 30 lat nie mają zastosowania powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisy. Nadto powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wskazała, że zastosowanie w sprawie konkretnych przepisów powinno mieć także na względzie skutki, jakie za sobą pociąga ich zastosowanie, gdyż nie ogranicza się w zasadzie możliwości wstecznego działania przepisów, które nie pogarszają sytuacji obywateli. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do złożonej skargi stwierdził, że po powtórnej analizie zgormadzonych w sprawie dokumentów nie znalazł podstaw do uwzględnia skargi, a zapadłe w sprawie decyzje są prawidłowe. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi – naruszeniu zasady "nieretroakcji" wskazał, że zasada lex retro non agit nie ma charakteru absolutnego. W wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne jest odstępstwo, zwłaszcza gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartość chronionej zakazem retroakcji. Reasumując [...] Wojewódki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w K. nie znalazł podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, akcentując finansowy aspekt sprawy. Wskazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji uszczupli fundusze będące w dyspozycji Spółdzielni i odbędzie się to w istocie na koszt mieszkańców. Wiceprezes Spółdzielni przychylił się do stanowiska i tez zaprezentowanych przez pełnomocnika Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpatrując sprawę, dokonuje – stosownie do dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Zatem kontrola polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.) zobowiązuje w art. 3 osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożenie, przesądzając jednocześnie, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu czy terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 oraz ust. 1a tej ustawy właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu zapewniając jego ochronę przeciwpożarową jest m.in. obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice, oraz przygotować budynek, obiekt lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, obiektów budowlanych i terenów, na podstawie delegacji zawartej w art. 13 ust.1 tej ustawy pozostawiono do określenia i uregulowania właściwemu ministrowi. Z kolei na mocy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania ich usunięcia w określonym ustalonym terminie. W niniejszej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, nie budzi wątpliwości fakt stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych w budynku przy ulicy [...], a zakres stwierdzonych naruszeń potwierdza sporządzony protokół z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 29 listopada 2010 r. Konsekwencją stwierdzonych naruszeń są nakazy ich usunięcia zawarte w zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną ich nałożenia są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. O ile nie budzi sprzeciwu Spółdzielni obowiązek oznaczony w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, o tyle nie do przyjęcia dla zobowiązanej jest obowiązek nałożony na nią w pkt 1 tej decyzji. Należy jednak stwierdzić, iż znajduje on potwierdzenie w przepisach wskazanych w podstawie prawnej nałożonych obowiązków. Przedmiotowy budynek zalicza się do budynków wysokich. Zgodnie z przywołanym powyżej rozporządzeniem w budynkach stosuje się określone instalacje wodociągowe do poboru wody, w tym zawory hydrantowe, zwane hydrantami 52. Zgodnie zaś z § 20 ust. 2 hydranty te powinny się znajdować na każdej kondygnacji, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych (czyli m.in. w budynku Spółdzielni) należy stosować po dwa zawory na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m. Oznacza to, że nałożone kwestionowaną decyzją obowiązki mają umocowanie w obowiązującym stanie przepisie prawnym i brak jest jakichkolwiek podstaw do zwolnienia skarżącej z nałożonych obowiązków. Nie można podzielić twierdzenia skarżącej, iż powyższe przepisy naruszają zasadę lex retro non agit. Przyjdzie zauważyć, że zakres zastosowania powyżej wymienionych przepisów nie został w żadnym akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie tych przepisów. Należy mieć na uwadze, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej nie mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym, którego realizacja kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa on nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II OSAK 1253/06). Nadto należy zauważyć, (jak podniósł już organ w odpowiedzi na skargę) że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retrakcji (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2001 r. sygn.. akt K 27/01). W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a ustawodawca musi mieć możliwość dostosowania do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków mieszkalnych. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, by zastosowanie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej do wcześniej wybudowanych budynków naruszało przepisy prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę. Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.