II SA/Gl 200/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Stanisław Nitecki ( spr.), Protokolant starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017, poz. 657 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o wymeldowaniu M. K. (strona lub skarżąca) z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przywołał treść przepisów oraz wskazał, że [...] r. uruchomione zostało stosowne postępowanie w sprawie, następnie organ ten przedstawił czynności procesowe podjęte w jego ramach, takie jak oględziny przedmiotowego lokalu oraz ustalenia poczynione w ich trakcie. Przedstawione zostały ustalenia poczynione w ramach rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] r. W dalszej kolejności przybliżono treść informacji przekazanych przez świadków tego postępowania, a w szczególności zamieszkujących w mieszkaniach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie powyższego lokalu, jak również odwołano się do informacji przekazanej przez właściciela tego lokalu, a mianowicie "A" sp. z o.o. w K., dotyczące zmian w umowie najmu tego lokalu. Odwołano się również do informacji uzyskanych w ramach pomocy prawnej z przesłuchania siostry męża strony. Następnie w uzasadnieniu tym poruszono wątek związany z dobrowolnym opuszczeniem przez stronę wskazanego powyżej lokalu i przybliżono działania podejmowane w tym zakresie przez stronę, a zmierzające do udostępnienia kluczy do tego lokalu i umożliwienia w nim zamieszkiwania. Po prezentacji stanu faktycznego organ ten stwierdził, że wynika z niego, iż strona od ponad roku nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, gdzie jest zameldowana. W dalszej kolejności organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie miejsca stałego pobytu osoby i doszedł do przekonania, że w sprawie tej wskazany lokal takiej funkcji dla strony nie pełni. Kolejne rozważania poświęcone zostały problematyce dobrowolności opuszczenia miejsca posiadanego meldunku. Organ pierwszej instancji w realiach rozpoznawanej sprawy doszedł do przekonania, że strona nie podejmuje wszystkich możliwych działań zmierzających do udostępnienia jej możliwości korzystania ze wskazanego lokalu, a tym samym można mówić o trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu. W konkluzji, organ ten doszedł do przekonania, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające wymeldowanie strony, przy czym w końcowej części organ ten wyraźnie zaakcentował, iż problematyka meldunkowa nie wiąże się z prawem do lokalu i ma charakter wyłącznie ewidencyjny. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego B. S. wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym powyższej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez niewłaściwe zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, gdy z materiału dowodowego wynika, iż strona nigdy w sposób dobrowolny i trwały nie opuściła tego lokalu. Nadto wskazano na naruszenie postanowień art. 35 powyższej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie do rozpoznawanej sprawy i niedopełnienie przez stronę obowiązku wymeldowania się z pobytu stałego. Dodatkowo podniesiono naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem odwołującej się, organ dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew zasadom logiki. W ocenie odwołującej się ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nigdy dobrowolnie i na trwałe nie opuściła przedmiotowego lokalu, w sytuacji gdy są to obligatoryjne przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nadto zarzuciła naruszenie postanowień art. 107 § 3 powyższego Kodeksu polegające na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji, z którego nie wynika z jakich powodów organ pierwszej instancji wydał decyzję o wymeldowaniu strony z miejsca stałego pobytu. Dodatkowo podniesiono brak spójności pomiędzy uzasadnieniem faktycznym i prawnym wydanej decyzji, ponieważ ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że winna być wydana decyzja odmienna od tej, która została podjęta. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 8 przywoływanego Kodeksu, a zatem brak pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa polegające na niewyjaśnieniu w sposób precyzyjny powodów wymeldowania strony z przedmiotowego lokalu. Spornej decyzji zarzucono także naruszenie postanowień art. 10 przywoływanego aktu, ponieważ nie zapewniono stronie czynnego udziału w oględzinach lokalu, w którym była zameldowana. W motywach uzasadnienia odwołania rozwinięto zarzuty sformułowane w odwołaniu i przedstawiono w rozbudowany sposób przebieg postępowania dowodowego w sprawie z opisaniem poszczególnych czynności procesowych. W motywach odwołania przywołano także orzecznictwo sądów administracyjnych, które w ocenie skarżącej wspiera jej stanowisko w sprawie. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym w sposób rozbudowany przedstawiono zarzuty sformułowane w odwołaniu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił własne rozważania w sprawie. W pierwszej kolejności przywołano treść art. 35 ustawy o ewidencji ludności, a następnie przybliżono poszczególne czynności procesowe podejmowane w sprawie począwszy od wniosku o wymeldowanie skarżącej z [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala uznać, że strona nie zamieszkuje w lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały co najmniej od maja 2017 r. Następnie wskazany organ zauważył, że w aktach sprawy występują rozbieżności co do faktu zamieszkiwania strony we wskazanym lokalu w okresie poprzedzającym powyższą datę, gdyż skarżąca utrzymuje, że zamieszkiwała w nim do kwietnia 2017 r., natomiast osoba wnioskująca o wymeldowanie argumentowała; że strona nie miesza w nim od trzech lat. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do wymiany zamków w spornym lokalu oraz działań podejmowanych przez stronę, a zmierzających do umożliwienia jej korzystania ze spornego lokalu. Organ ustalił, że strona wniosła do Sądu Rejonowego K. [...] w K. pozew o przywrócenie naruszonego posiadania, jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zostało podjęte, a działanie to oceniono na tym etapie jako bezskuteczne. Zdaniem organu odwoławczego, działania podejmowane przez stronę, a związane z rezygnacją z egzekucji i posiadanych środków prawnych zmierzających do odzyskania utraconego posiadania, jest wyrazem jedynie woli zamieszkiwania w spornym lokalu, jednocześnie godzi się na przebywanie poza nim, co uzasadnia podjęcie decyzji o wymeldowaniu. Podniesiono również, że deklarowana chęć zamieszkiwania w spornym lokalu nie przesądza o braku występowania przesłanek do wymeldowania. W końcowej części uzasadnienia przedmiotowej decyzji wskazano, że obecnie w mieszkaniu tym zamieszkuje wnuczka strony z jej ojcem i trudno jest uznać, aby strona chciała zamieszkać w tym mieszkaniu z zamiarem zorganizowania w nim swojego centrum spraw życiowych. W przypadku korzystnego dla strony orzeczenia sądu powszechnego o przywróceniu naruszonego posiadania nieruchomości będzie mogła ponownie się zameldować w tym lokalu. W konkluzji decyzji podniesiono, że ewidencja ludności nie jest formą legalizacji sytuacji prawnych, nie rozstrzyga o statusie prawnym lokali mieszkalnych, ani o ewentualnych roszczeniach cywilnoprawnych powstałych na tle zajmowania bądź opuszczenia lokalu mieszkalnego, ponieważ w tych sprawach właściwe są sądy powszechne. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono powyższej decyzji naruszenie postanowień art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez niewłaściwe zastosowanie w występującym stanie faktycznym, ponieważ strona dobrowolnie przedmiotowego lokalu nie opuściła. Podniesiono naruszenie postanowień art. 33 tej ustawy poprzez uznanie, że strona nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku wymeldowania się z zajmowanego lokalu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organy administracji w rozpoznawanej sprawie dopuściły się naruszenia postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niepodjęciu przez organy administracji wszystkich działań zmierzających do ustalenia faktycznego stanu występującego w sprawie i umożliwiającego podjęcie rozstrzygnięcia. Zarzucono organom administracji nierozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego i wyprowadzenie z niego niewłaściwych wniosków. W ocenie skarżącej organy nie przeprowadziły wszystkich czynności procesowych, gdyż nie przeprowadziły dowodu ze wskazanych przez nią świadków, nadto zarzucono wskazanym organom dowolność w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji, gdy od blisko dwóch lat skarżąca podejmuje działania zmierzające do powrotu do przedmiotowego lokalu i zamieszkiwania w nim. W skardze tej zarzucono organom administracji naruszenie art. 107 § 3 wyżej wymienionego Kodeksu sprowadzające się do wadliwości w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Przedmiotowym decyzjom zarzucono naruszenie postanowień art. 8 przywoływanego Kodeksu, a zatem brak pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa polegające na niewyjaśnieniu w sposób precyzyjny powodów wymeldowania strony z przedmiotowego lokalu. Spornej decyzji zarzucono także naruszenie postanowień art. 10 przywoływanego aktu, ponieważ nie zapewniono stronie czynnego udziału w oględzinach lokalu, w którym była zameldowana. W świetle powyższego wystąpiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy administracji publicznej, nadto wystąpiono o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi przedstawiono rozbudowaną argumentację przemawiająca za jej uwzględnieniem. W tej części skargi przedstawiono rozbudowaną argumentację jak również zamieszczono liczne odwołania do orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdzających stanowisko prezentowane w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wystąpił o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że organ pierwszej instancji przeprowadził rozbudowane postępowanie wyjaśniające, jednakże jak się wydaje nie wszystkie istotne okoliczności rozpoznawanej sprawy zostały wyjaśnione i to w stopniu niebudzącym żadnych wątpliwości. Z analizy przedłożonych akt wynika w sposób niebudzący żadnej wątpliwości, że między skarżącą a ojcem jej wnuczki występuje ostry konflikt, który spowodował przedmiotowe postępowanie. Okoliczność ta musi znajdować się w polu widzenia składu orzekającego, ponieważ spowodowała ona uruchomienie przedmiotowego postępowania jak również działań podejmowanych przez strony tego postępowania. Przed przystąpieniem do oceny działań podejmowanych przez organy administracji przyjdzie odwołać się do przepisów regulujących problematykę meldunkową, a w szczególności przepisy normujące wymeldowanie z miejsca zameldowania na pobyt stały. Stosownie do postanowień art. 33 ustawy o ewidencji ludności obywatel polski, który opuszcza miejsce pobytu stałego albo opuszcza miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu obowiązany jest wymeldować się. Po myśli art. 33 ust. 2 tej ustawy wymeldowania z miejsca pobytu stałego albo z miejsca pobytu czasowego dokonuje się: w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym dla dotychczasowego miejsca pobytu, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport, albo w formie dokumentu elektronicznego, na formularzu umożliwiającym wprowadzenie danych do rejestru PESEL przez organ pod warunkiem otrzymania urzędowego poświadczenia odbioru. Wymeldować się z miejsca pobytu stałego lub czasowego można dokonując zameldowania w nowym miejscu pobytu. Stosownie natomiast do postanowień art. 35 tej ustawy, organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 tej ustawy, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Przywołane powyżej przepisy wskazują, że wymeldowanie występuje wówczas, gdy obywatel opuści miejsce stałego pobytu i nie dopełni obowiązku wymeldowania się. Oznacza to zatem, że decyzja o wymeldowaniu jest wydawana wówczas, gdy obywatel nie dopełni ciążącego na nim obowiązku wymeldowania się. W przywołanym przepisie kluczową rolę odgrywa słowo opuszcza. Jak akcentuje się to w orzecznictwie sądów administracyjnych, opuszczenie lokalu, w którym było się zameldowanym na pobyt stały musi mieć przymiot dowolności. Na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana (np. nakaz eksmisji, odbywanie kary pozbawienia wolności, nakaz opuszczenia lokalu, zakaz zbliżania się do członków rodziny). Innymi słowy, chodzi tu o te wszystkie sytuacje, gdy opuszczenie miejsca pobytu stałego jest wynikiem wykonania prawomocnych wyroków sądów powszechnych bądź orzeczeń właściwych organów administracji publicznej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w tej sytuacji chęć ponownego zamieszkania w dotychczasowym miejscu zameldowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepisy dotyczące zameldowania i wymeldowania mają charakter rejestrowy, a utrzymywanie zameldowania skarżącej, prowadziłoby do utrzymywania fikcji meldunkowej (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2025/17 Lex 2695729). Przedstawione powyżej uwagi odnieść należy do sytuacji skarżącej. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, w niniejszej sprawie trudno jest mówić o dowolności opuszczenia lokalu przez skarżącą skoro po wprowadzeniu się do niego przez ojca jej wnuczki zmienione zostały zamki, a w trakcie przeprowadzanej wizji lokalnej skarżąca oraz jej pełnomocnik nie zostali wpuszczeniu do przedmiotowego mieszkania. Dodatkowo podkreślić trzeba, co organy administracji obu instancji zbagatelizowały, że skarżąca uruchomiła postępowania zmierzające do przywrócenia naruszonego posiadania. Na pytanie tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącej pismem z 10 października 2019 r. wskazał, że sprawa taka toczy się nadal przed Sądem Rejonowym K.- [...], a obecnie brak jest informacji o kolejnym terminie w sprawie. Na marginesie wskazanej informacji przekazanej do Sądu przyjdzie zwrócić uwagę pełnomocnikowi, że jest ona sporządzona w sposób mało profesjonalny, ponieważ podano błędną sygnaturę akt tej sprawy, jak również nie podano informacji na jakim jest ona etapie. Istota tej informacji sprowadza się jednak to tego, że postępowanie takie się toczy i stanowi ono jednoznaczny dowód tego, że skarżąca podejmuje działania zmierzające do powrotu do mieszkania, w którym posiada zameldowanie na pobyt stały. Równocześnie należy mieć w polu widzenia to, co zostało tak mocno zaakcentowane w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy dotyczące zameldowania i wymeldowania mają charakter rejestrowy a utrzymywanie zameldowania skarżącej w mieszkaniu, którym nie może przebywać, prowadziłoby do utrzymywania fikcji meldunkowej. Nadanie wskazanej okoliczności znikomego znaczenia i w praktyce pominięcie jej w prowadzonych rozważaniach skutkuje tym, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia. Wskazana okoliczność wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięcie przywoływanej okoliczności wyczerpuje również naruszenie art. 80 wyżej wymienionego Kodeksu, ponieważ organ administracji publicznej uznaje daną okoliczność za udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organy administracji tej okoliczności nie wyjaśniły i nie przeprowadziły stosownego postępowania wyjaśniającego. Tym samym wyczerpana został kolejna przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi. Z uwagi na fakt, że postępowanie wyjaśniające w sprawie co do zasady zostało przeprowadzone i to w sposób pogłębiony, brak jest przesłanek uzasadniających uchylnie decyzji organów administracji obu instancji. Tutejszy Sąd ograniczył się do uwzględnienia wniesionej skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, celem ustalenia na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie przywrócenia posiadania. Ustalenia w tym zakresie pozwolą organowi wyższego stopnia na podjęcie finalnego rozstrzygnięcia mając w polu widzenia interes skarżącej, jak również ewidencyjny charakter obowiązku meldunkowego. O kosztach postępowania orzeknie referendarz tutejszego Sądu w drodze odrębnego postanowienia. Wobec powyższego, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.