II SA/Gl 200/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 grudnia 2023 r. nr SKO-PSŚ/41.5/3569/2023/24891/ w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 3 października 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 15 grudnia 2023 r., nr SKO-PSŚ/41.5/3569/2023/24891/ utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji) z dnia 3 października 2023 r. nr [...] uznającą, że kwoty wypłacone od dniu 1 lipca 2020 r. do 31 sierpnia 2023 r. w wysokości - 8.201,92 zł tytułem zasiłku pielęgnacyjnego były nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym, zobowiązującej B. B. (dalej "strona" lub "skarżąca") do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. znak: [...] organ I instancji przyznał stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem J. B. na okres od 1 lutego 2018 r. do 31 marca 2020 r. na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] r., które zostało wydane na czas określony do 31 marca 2020 r. Decyzja ta została zmieniona decyzją nr [...] z 1 października 2018 r. a następnie decyzją zmieniającą znak: [...] dnia 21 kwietnia 2020 r. zmieniono okres przyznania ww. świadczenia do 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przedmiotowa decyzja została wydana w związku z treścią art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – dalej "ustawa COVID19". W dniu 11 września 2023 r. strona przekazała organowi I instancji do akt sprawy orzeczenie córki J. B. z dnia [...] r. nr [...] wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. na czas określony do dnia 30 czerwca 2021 r. W ocenie organu I instancji poprzednie orzeczenie nr [...] z dnia [...] r. utraciło ważność z dniem wydania kolejnego orzeczenia tj. z dniem [...] r. Tym samym, zdaniem organu decyzja przyznająca świadczenie na ten okres wygasła. W związku z powyższym Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i decyzją z dnia 3 października 2023 r. uznał zasiłek pielęgnacyjny wypłacony na rzecz dziecka J. B. za okres od 1 lipca 2020 r. do 31 sierpnia 2023 r. za nienależnie pobrany. W terminowo wniesionym odwołaniu do Kolegium strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów: 1) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 390) – dalej: "u.ś.r.", poprzez błędne przyjęcie, że jej córka J. B. nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, kiedy to z dokumentacji medycznej wynika konieczność takiej asysty - dziecko jest chore od niemowlęctwa, jego stan zdrowia się nie poprawił, a jedynie pogorszył. 2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że jej córka nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia rehabilitacji i edukacji, kiedy to w sprawie nie poczyniono dodatkowych ustaleń w szczególności poprzez nie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej i jej córki celem ustalenia stałej opieki nad nią i sprawowania asysty. 3) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że pobierała świadczenie nienależnie, kiedy to o orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. dowiedziała się dopiero we wrześniu 2023 r., po wyprowadzce od męża, który przez ostatnie lata nie informował jej o tym orzeczeniu, a zatem pozostawała w usprawiedliwionym błędzie co do istnienia podstawy do wypłaty świadczenia i zasiłku pielęgnacyjnego 4) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., poprzez brak pouczenia jej o negatywnych skutkach prawnych istnienia w obrocie innego orzeczenia - Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., a zatem nie została spełniona ustawowa przesłanka do wydania decyzji. W związku z podniesionymi zarzutami wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej w dalszym stopniu świadczenia oraz zasiłku pielęgnacyjnego lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przywołaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. w pełni podzieliło ustalenia i argumenty prawne jakie towarzyszyły organowi pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił zaskarżoną decyzję nienależnie pobrane świadczenia oraz zobowiązał do ich zwrotu, bowiem zasiłek pielęgnacyjny został wypłacony mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stwierdziło, że w trakcie postępowania ustalono, że strona nie poinformowała niezwłocznie o uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki pomimo pouczenia o takim obowiązku. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach działając samodzielnie i zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że pobierała świadczenie nienależnie, kiedy to o orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. dowiedziała się dopiero we wrześniu 2023 r., kiedy już nie mieszkała z mężem (jest w toku sprawy rozwodowej), który przez ostatnie lata nie informował jej o tym orzeczeniu, a zatem pozostawała w usprawiedliwionym błędzie co do istnienia podstawy do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., poprzez brak pouczenia jej o negatywnych skutkach prawnych istnienia w obrocie innego orzeczenia - Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., a zatem nie została spełniona ustawowa przesłanka do wydania decyzji. art. 7. k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego z którego wynika, że orzeczenie o niepełnosprawności doniosła dnia 11 września 2023 r. i działała w uzasadnionym braku świadomości oraz nie działała w złej woli. art. 7 k.p.a. polegające na niedokładnym i nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, poprzez zaniechanie poddania ocenie aktu orzeczenia dalszej niepełnosprawności córki J. B. z dnia [...] r., a w konsekwencji - zaniechanie poddania ocenie faktu zasadności pobierania przez stronę zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2020 r. do 31 sierpnia 2023 r. art. 9 k.p.a. statuującego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy są też na powyższej podstawie zobowiązane do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji, przejawiający się w niewyczerpującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r. organy właściwe ustalające prawo do świadczeń rodzinnych są zobowiązane do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 i 1981). W rezultacie wszczęcie postępowania w dniu 11 września 2023 r., podczas gdy nowe orzeczenie wydano w dniu [...] r., zatem po upływie ponad 3 lat od wystąpienia zdarzenia, godzi w zasadę zaufania do władzy publicznej. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o: 1. uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej od organu odwoławczego wg norm przepisanych. 3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 200/24 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza akt postępowania i treści uzasadnień decyzji orzekających w sprawie organów wskazuje na rażące naruszenie ww. przepisów k.p.a. przez oba organy. Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jaki organu odwoławczego trudno doszukać się jakiejkolwiek analizy sytuacji życiowej skarżącej i przyczyn nieprzedłożenia przez nią uzyskanego we wrześniu 2020 r. orzeczenia o niepełnosprawności córki. Poza przywołaniem przepisów prawa organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały na podstawie ustalonego stanu faktycznego i przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że skarżąca pobrała nienależne świadczenia. Zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny należy do katalogu świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Istota sporu w rozpatrywanej sprowadza się do tego, czy w przedstawionych powyżej, bezspornych okolicznościach wypłacone stronie świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy o braku prawa do jego pobierania, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 764/21). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jak i w pierwszej decyzji zmieniających tą decyzję zawarte zostało pouczenie o treści art. 25 ust.1 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Natomiast w decyzji zmieniającej z dnia [...] r. zostało zawarte pouczenie, że w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności przed data wskazaną w rozstrzygnięciu należy niezwłocznie poinformować o tym organ wypłacający świadczenie. Umknęło jednak organom, że tak nałożony na skarżącą obowiązek informacyjny nie zawierał wyraźnego pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy obowiązek informacyjny o nowym orzeczeniu o niepełnosprawności nie zostanie wykonany. W świadomości skarżącej jej niepełnosprawna córka miała orzeczenie o niepełnosprawności i nawet gdyby ustalono, że skarżąca (czemu zaprzeczyła w skardze) wiedziała o nowym orzeczeniu o niepełnosprawności to takie świadczenie nadal jej przysługiwało. Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Niezależnie od powyższych rozważań należy podkreślić szczególną sytuację skarżącej. Pobierała ona świadczenie ze względu na niepełnosprawność córki. Szczególne rozwiązania przewidziane w art. 15h ustawy COVID-19 i w ustawach ją zmieniających (art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 852) oraz art.1 ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz.U z 2023 r., poz.2768)) ułatwiły niepełnosprawnym oraz organom administracji funkcjonowanie w czasie pandemii. Jednakże nie można abstrahować od celu regulacji ustawy oświadczeniach rodzinnych. Córka skarżącej była i nadal jest osobą niepełnosprawną (orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] r. i z [...] r. oraz oświadczenie skarżącej na rozprawie). Jej sytuacja faktyczna i prawna w tym zakresie nie zmieniła się. Nie można zatem akceptować stanowiska, że brak przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności (która ciągle u córki skarżącej występuje) może skutkować tak negatywnymi następstwami (finansowymi) po jej stronie. Rozwiązanie takie należy uznać za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w Konstytucji RP. Wszystkie te uchybienia wymienionym wyżej przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Organy poczynią ustalenia faktyczne i prawne z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i powyższych uwag. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym przede wszystkim, czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.