II SA/Gl 2000/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , referent – stażysta Weronika Siedlaczek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 23 października 2023 r. nr SKO.IV/424/2570/2023 w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy punkt 2,4,5 decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 11 września 2023 r, nr. [...]; 2. uchyla decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 11 września 2023 r, nr. [...] w części dotyczącej punktu 2,4,5; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Zaskarżoną decyzją z 23 października 2023 r. nr SKO.IV/424/2570/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta Z. (dalej "Burmistrz" lub "Organ pierwszej instancji") z 11 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji zmienił z urzędu decyzję administracyjną z 9 sierpnia 2021 r. nr [...], zmienioną decyzją z 26 stycznia 2022 r. nr [...], przyznającą L. M. (dalej "Skarżący") zasiłek stały w ten sposób, że zasiłek stały przysługuje od 1 lipca 2021 r. do 13 czerwca 2023 r. (punkt I sentencji decyzji). Burmistrz uznał za nienależne świadczenie pobrane za okres od 14 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. w łącznej kwocie 1.126,43 zł (punkt II sentencji decyzji). W pozostałej części decyzja przyznająca świadczenie pozostaje bez zmian, a w sprawie świadczenia nienależnie pobranego zostanie wydana odrębna decyzja (punkt III i IV sentencji decyzji). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (punkt V sentencji decyzji). Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 6 pkt 16, art. 13 ust. 1, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20, art. 98, art. 106 ust. 3 i ust. 5, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.; dalej "u.p.s.") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Skarżącemu przyznano pomoc w formie zasiłku stałego na mocy decyzji z 9 sierpnia 2021 r., zmienionej decyzją z 26 stycznia 2022 r. Skarżący został osadzony w Zakładzie Karnym w J. [...] r., gdzie odbywa karę pozbawienia wolności. Osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Z tego względu wydano decyzję zmieniającą okres przysługiwania świadczenia. Zaś pobrany w okresie od 14 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. zasiłek stały w kwocie 1.126,43 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi w całości w związku z niepoinformowaniem przez Skarżącego o osadzeniu w zakładzie karnym i wypłatą zasiłku w okresie osadzenia w następstwie tego zaniechania. W odwołaniu od decyzji Skarżący podniósł, że w decyzji przyznającej mu zasiłek stały brak jest informacji o konieczności powiadamiania instytucji o pobycie w zakładzie karnym i o tym, że w sytuacji pobytu w zakładzie karnym brak jest podstaw do pobierania świadczenia. Skarżący wyjaśnił, że otrzymane kwoty zasiłku stałego przeznaczył na żywność (do odwołania załączył rachunki), nie posiada żadnego majątku ani dochodów. Aktualnie przebywa w zakładzie karnym, a po opuszczeniu zakładu nie będzie mógł podjąć pracy z uwagi na posiadanie orzeczenia o niezdolności do pracy. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Burmistrza w mocy. Podkreśliło, że bezspornym jest fakt, że Skarżący od 14 czerwca 2023 r. przebywa w jednostce penitencjarnej, tj. Zakładzie Karnym w J. , gdzie odbywa karę pozbawienia wolności do 2 lutego 2024 r. Oznacza to, że od tego dnia utracił prawo do zasiłku stałego z uwagi na treść art. 13 ust. 1 u.p.s. W decyzji przyznającej zasiłek stały i w decyzji zmieniającej wysokość świadczenia Skarżący był informowany o wynikającym z art. 109 u.p.s. obowiązku powiadamiania organu o każdej zmianie w jego sytuacji osobistej mającej wpływ na prawo do świadczeń. Przepisy u.p.s. nie wymagają podpisania oświadczenia, w którym wskazane są wszystkie, potencjalne zmiany sytuacji osobistej beneficjenta pomocy społecznej, np. umieszczenie w zakładzie karnym. Skarżący nie poinformował organu pomocy społecznej o zmianie swojej sytuacji osobistej, a za taką zmianę należało niewątpliwie uznać fakt umieszczenia w zakładzie karnym. W tych okolicznościach Skarżącemu jako osobie odbywającej karę pozbawienia wolności, przestało przysługiwać prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Zatem zasiłek stały wypłacony po dniu 13 czerwca 2023 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. W skardze Skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji Kolegium. Ponownie podkreślił, że nie został poinformowany, że przebywając w zakładzie karnym świadczenie mu się nie należy. Wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną od 5 roku życia, nie mogącą podjąć pracy i nie posiadającą żadnego majątku ani dochodów. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że Skarżącemu decyzją z 9 sierpnia 2021 r., zmienioną decyzją z 26 stycznia 2022 r., przyznano zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej na okres od 1 lipca 2021 r. do 31 lipca 2023 r. Nie jest również sporne, że 14 czerwca 2023 r. Skarżący został osadzony w jednostce penitencjarnej, tj. Zakładzie Karnym w J. , a data końca odbywania kary pozbawienia wolności przypadała na 2 lutego 2024 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.s. osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem przypadku określonego w ust. 1a, tj. gdy osoba odbywa karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego. Zatem osoba odbywająca karę pozbawienia wolności traci prawo do wszystkich świadczeń pomocowych i nie nabywa uprawnień do świadczeń w czasie przebywania w zakładzie karnym. Uzasadnieniem pozbawienia prawa do świadczeń osób odbywających karę pozbawienia wolności jest fakt pozostawania osadzonych na utrzymaniu państwa, poza tym wobec tych osób ryzyko wystąpienia okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy praktycznie nie występuje. Przepis art. 13 ust. 1 u.p.s. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, tzn. nie uprawnia organów administracji publicznej do stosowania go na zasadzie uznania. Przy orzekaniu brana jest pod uwagę sytuacja w dacie orzekania przez organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r., III SA/Gd 917/20, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W sytuacji, gdy dana osoba zostaje pozbawiona wolności w trakcie pobierania świadczeń z pomocy społecznej i legitymuje się decyzjami w przedmiocie przyznania świadczeń, wówczas niezbędne jest wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Stosownie do art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w k.p.a. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody następuje tylko w przypadku zmiany przepisów prawa lub sytuacji osobistej albo dochodowej strony, jak również pobrania nienależnego świadczenia. Przesłanki te powinny być interpretowane ściśle. W odniesieniu do Skarżącego, w związku z odbywaniem przez niego kary pozbawienia wolności w okresie od 14 czerwca 2023 r. do 2 lutego 2024 r., zaistniała przesłanka z art. 13 ust. 1 u.p.s. uzasadniająca pozbawienie go świadczeń z pomocy społecznej w okresie od 14 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. Przesłanką weryfikacji decyzji przyznającej Skarżącemu świadczenie w postaci zasiłku stałego była zmiana sytuacji osobistej Skarżącego, mająca wpływ na prawo do tego świadczenia. Decyzja z 11 września 2023 r., wydana przez Burmistrza na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku ze zmianą stanu faktycznego (sytuacji osobistej Skarżącego) i skutki prawne nią wywoływane są powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Organ pierwszej instancji mógł przy tym nadać decyzji zmieniającej z 11 września 2023 r. moc wsteczną w ten sposób, że pozbawił Skarżącego prawa do zasiłku stałego od 14 czerwca 2023 r., tj. od daty zdarzenia powodującego utratę przez Skarżącego prawa do pobierania tego zasiłku (por. wyroki NSA: z 29 lutego 2024 r., I OSK 293/23; z 6 września 2023 r., I OSK 1863/21; z 11 lipca 2023 r., I OSK 188/21 – opubl. w CBOSA). Wobec tego zmiana decyzji z 9 sierpnia 2021 r. w zakresie okresu przysługiwania Skarżącemu świadczenia znajduje oparcie w przepisach prawa. Tak więc zaskarżona decyzja w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza z 11 września 2023 r. zmieniającą decyzję z 9 sierpnia 2021 r. co do okresu przysługiwania Skarżącemu zasiłku stałego, jest zgodna z prawem i w tej części skarga podlega oddaleniu. Wyjaśnić przy tym należy, że pozbawienie Skarżącego prawa do pobierania zasiłku stałego w okresie odbywania kary pozbawienia wolności nie wyklucza ponownego ubiegania się przez niego o świadczenie z pomocy społecznej po opuszczeniu zakładu karnego. Natomiast nieprawidłowo Organ pierwszej instancji w decyzji zmieniającej z 11 września 2023 r. orzekł o uznaniu pobranego świadczenia za okres od 14 czerwca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. za nienależne, jednocześnie wskazując, że w sprawie świadczenia nienależnie pobranego zostanie wydania odrębna decyzja. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że jego przedmiotem była sprawa zmiany decyzji z 9 sierpnia 2021 r., przyznającej Skarżącemu pomoc w formie zasiłku stałego, w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności. Rozstrzygnięcie Organu pierwszej instancji wydano zatem w zakresie szerszym niż wyznaczone zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 17 sierpnia 2023 r. granice sprawy administracyjnej. Następnie należy zauważyć, że decyzja wydana w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej – stosownie do art. 98 u.p.s. z związku z 104 ust. 3 u.p.s. – powinna zawierać takie elementy jak: stwierdzenie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, wysokość nienależnie pobranego świadczenia, obowiązek jego zwrotu oraz termin wykonania obowiązku. Z wykładni językowej ww. przepisów wywieść należy, że wszystkie wymienione w nich elementy powinny znaleźć się w jednej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu jednego postępowania rozstrzygającego wszystkie wskazane w tych przepisach kwestie. Nie jest zatem prawidłową decyzja, w której orzeczono jedynie o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane bez orzeczenia o obowiązku i terminie jego zwrotu. Poprzestanie na orzeczeniu stwierdzającym jakie świadczenie zostało nienależnie pobrane, nie wyczerpuje zakresu rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej normą art. 98 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 3345/19, opubl. w CBOSA). Jednocześnie decyzja Burmistrza zawiera sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia, gdyż z jednej strony uznaje świadczenie za nienależnie pobrane, a z drugiej wskazuje, że w sprawie świadczenia nienależnie pobranego zostanie wydana odrębna decyzja. Wobec tego w sprawie dotyczącej nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej powinno zostać wszczęte odrębne postępowanie, o którym Skarżący powinien zostać zawiadomiony, stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. W ramach tego postępowania organ powinien ustalić, czy pobrane świadczenie jest nienależnym w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. Ponadto z art. 98 u.p.s. wynika, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ powinno obejmować nie tylko kwestie związane z ustaleniem, że świadczenie zostało pobrane nienależnie i wyliczenia jego wysokości, ale także ustalenie, czy zwrot tego świadczenia stanowiłby dla Skarżącego nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. W tym celu, organ powinien dokonać analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżącego oraz przy braku wniosku pracownika socjalnego, pouczyć go o prawie złożenia wniosku o odstąpienie przez organ od żądania zwrotu nienależnego świadczenia, o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności albo o rozłożenie należności na raty. Z kolei decyzja w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia powinna zawierać - w razie złożenia wniosku przez uprawniony podmiot w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. - także rozstrzygnięcie co do tego wniosku. Organ pierwszej instancji nie mógł zatem w ramach postępowania w sprawie zmiany decyzji z 9 sierpnia 2021 r. i w decyzji zmieniającej z 11 września 2023 r. orzec o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie wskazać, że w sprawie nienależnie pobranego świadczenia zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna. Wobec tego w części, w jakiej decyzje organów obu instancji odnoszą się do kwestii nienależnie pobranego świadczenia podlegają one uchyleniu, gdyż zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 16 u.p.s. w zw. z art. 98 u.p.s., art. 104 ust. 3 i ust. 4, art. 109 u.p.s., co miało wpływ na wynik sprawy. Wskutek błędnej wykładni art. 98 u.p.s. w związku z art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie rozstrzygnięcia o nadaniu decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. należy zauważyć, że powinno ono być stosownie uzasadnione. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organy nadając rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z 11 września 2023 r. w ogóle nie wypowiedziały się co do zaistnienia przesłanek z art. 108 k.p.a., co stanowi naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Organ odwoławczy dopuścił się ponadto naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa utrzymał w mocy decyzję Organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię art. 98 u.p.s. w związku z art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).