II SA/Gl 2003/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego prawo do wykonania przebudowy i wykończenia istniejących naniesień budowlanych oddala skargę. Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym na podstawie art. 219 Kpa, odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego prawo wnioskodawcy (to jest "A" Sp. z o.o.) do wykonania przebudowy i wykończenia istniejących naniesień budowlanych, położonych na działce nr 1 – przewiązki łączącej zabudowania na działce nr 2 i 3, położonej w przestrzeni powietrznej nad gruntem działki nr 1. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano na wniosek "A" Sp. z o.o. z [...] roku, doprecyzowany pismem wnioskodawcy z dnia [...] roku, z którego wynika, że wnosi on o wydanie zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1 Kpa potwierdzającego prawo wnioskodawcy do wykonania przebudowy i wykończenia istniejących naniesień budowlanych na działce nr 1 – przewiązki łączącej istniejące zabudowania na działce 2 i 3, położonej w przestrzeni powietrznej nad gruntami działki nr 1. Wnioskodawca nie dysponuje tytułem prawnym do działki nr 1, która stanowi własność Gminy T. ani nie jest stroną umowy zobowiązaniowej, z której wynikałoby prawo do korzystania z działki nr 1. Nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc nie posiada on prawa do jej zabudowy. Zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków ustalonych w uprzednio podjętym akcie prawnym. Zaświadczenia stanowią więc urzędowe potwierdzenie określonych okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, stanowią przejaw wiedzy organu, a nie są wyrazem jego oświadczenia woli. W zaświadczeniu następuje potwierdzenie określonego stanu na podstawie posiadanych danych, a postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 Kpa) spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Zdaniem organu orzekającego był on uprawniony do odmowy wydania żądanego zaświadczenia bowiem wnioskodawca żądał potwierdzenia okoliczności, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów ani innych danych będących w posiadaniu organu. Skoro zatem wnioskodawca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie posiada on również prawa do wykonania przebudowy i wykończenia naniesień budowlanych położonych na nieruchomości (w przestrzeni powietrznej) nad gruntem stanowiącym własność Gminy T.. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła "A" Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła, że postanowienie oparto na błędnych ustaleniach faktycznych oraz narusza ono art. 143 Kc. W uzasadnieniu twierdziła, że domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego prawo do przebudowy naniesień budowlanych na działkach nr 2 i 3, w tym przewiązki łączącej zabudowę tych działek, a znajdującą się w przestrzeni nad działką gminną nr 1 na wysokości 9 m nad ziemią. Podkreślono, że żaląca się nabyła prawo własności działek 2 i 3. Zabudowę na tych działkach łączy przewiązka znajdująca się w przestrzeni na działce nr 1 (własność gminy). Powołując się na art. 143 Kc żaląca podkreśliła, że prawo własności w przestrzeni nad gruntem nie rozciąga się w sposób nieograniczony lecz jest limitowane funkcją i przeznaczeniem nieruchomości. Działka nr 1 pełni natomiast funkcję tunelu gospodarczo – komunikacyjnego, a więc granicą prawa własności jest maksymalna wysokość do niezakłóconej i swobodnej realizacji tej funkcji. W związku z tym (tu powołano się na wyrok SN – I CK 345/03) przewiązka znajduje się poza granicami własności gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] roku utrzymało w mocy w całości postanowienie organu I instancji. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) zostało między innymi wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 Kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał skrótowej analizy charakteru prawnego zaświadczenia i w całości podzielił stanowisko organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W sprawie, zaświadczenie miało potwierdzać prawo wnioskodawcy do wykonania określonych prac o charakterze budowlanym na wskazanym przez niego terenie. Wnioskodawca nie posiada prawa do dysponowania tym terenem na cele budowlane (działka nr 1), a więc nie posiada też prawa do jego zabudowy, co dotyczy także dysponowania "przestrzenią nad gruntem", o czym nowa w art. 143 Kc. W sprawie nie istnieje możliwość potwierdzenia w drodze zaświadczenia prawa dokonania określonych prac we wskazanym miejscu, gdyż nie znajduje to uzasadnienia w posiadanych przez organ I instancji dokumentach. W skardze na postanowienie SKO z dnia [...] roku "A" sp. z o.o. wniosła o jego zmianę i wydanie wnioskowanego zaświadczenia lub o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podobnie jak w zażaleniu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych na podstawie postanowienia oraz naruszenie art. 143 Kc. Podała, że w księdze wieczystej (brak bliższych danych) ujawnione jest prawo własności skarżącej obejmującej działki nr 2 i 3 wraz z istniejącymi na nich naniesieniami budowlanymi, z którymi przewiązka jest trwale związana. Skarżąca ma prawo do przebudowy i wykończenia przewiązki łączącej budynki w ramach planowanej inwestycji, co wynika z treści decyzji nr [...] z dnia [...] roku ustalającej warunki zabudowy, a obejmującej również część działki nr 1. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając brak prawnej możliwości wydania pozytywnego zaświadczenia, ponieważ brak po temu uzasadnienia w posiadanych przez organ I instancji dokumentach. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne są powołane do kontroli legalności aktów organów administracyjnych w tym postanowień, (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej powoływana jako p.p.s.a.), a katalog możliwych rozstrzygnięć sądu w stosunku do postanowień wymienia art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności Sąd uwzględniając skargę, uchyla postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie takich naruszeń nie stwierdzono. Odnosząc się do żądania skargi "wydania wnioskowanego zaświadczenia" należy stwierdzić, że takie żądanie nie mieści się w kompetencji Sądu co wynika już z powołanego wyżej katalogu możliwych rozstrzygnięć Sądu w stosunku do zaskarżonego postanowienia. Należy jednak wyraźnie stwierdzić, że Sąd ten rozstrzyga jedynie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nie posiada natomiast kompetencji merytorycznych. Zdaniem Sądu stanowisko organów obu instancji co do możliwości wydania żądanego zaświadczenia jest prawidłowe w stwierdzonym stanie faktycznym. Wbrew zarzutom skargi organy ustaliły bowiem, że skarżąca jest właścicielką działek nr 2 i 3 i istniejącej na nich zabudowy oraz przewiązki łączącej tą zabudowę, która to przewiązka jest usytuowana, nad działką nr 1 stanowiącą własność Gminy T.. Skarżąca domagała się w drodze zaświadczenia potwierdzenia jej prawa do wykonania przebudowy i wykończenia istniejących naniesień budowlanych położonych na działce nr 1 – przewiązki łączącej istniejące zabudowania na działce 2 i 3, położonej w przestrzeni powietrznej nad gruntem działki nr 1. Jak wynika z jej wniosku pierwotnego (z dnia [...] r.) zaświadczenie było skarżącej niezbędne w celu ubiegania się o pozwolenie na budowę i przebudowę istniejących naniesień budowlanych, "które realizowane są na podstawie uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r." Zgodnie z art. 217 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z kolei z art. 217 § 2 Kpa wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skarżąca ograniczyła się wprawdzie do wskazania, że oczekuje wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 Kpa (pismo skarżącej z dnia [...] roku), nie wskazując czy podstawą jej żądania jest art. 217 § 2 pkt 1 czy też pkt 2 Kpa. Zdaniem Sądu podstawą żądania skarżącej nie był jednak art. 217 § 2 pkt 1 Kpa, bowiem brak jest przepisu prawa, który wymagałby potwierdzenia w drodze zaświadczenia okoliczności, które skarżąca wskazała. Żądanie skarżącej – w ocenie Sądu – było oparte na treści art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. Skarżąca, jak wynika z jej pisma z dnia [...] roku, domagała się wydania zaświadczenia w celu ubiegania się o pozwolenie na budowę. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku pozwolenie na budowę może być wydane włącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle powyższej regulacji skarżąca nie dysponowała interesem prawnym dla żądania wydania zaświadczenia. Jest oczywiste, że dla złożenia wniosku o pozwolenie na budowę wymagane jest jedynie oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to brak podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżącej. Stosownie do treści art. 218 § 1 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W niniejszej sprawie skarżąca, jak to już wskazano wyżej, domagała się wyrażenia zgody (w formie zaświadczenia) na dysponowanie przestrzenią nad działką nr 1. W istocie zaświadczenie miało potwierdzać prawo skarżącej do wykonania określonych prac o charakterze budowlanym na wskazanym przez nią terenie. Wydanie takiego zaświadczenia było niemożliwe z uwagi na brak stosownych dokumentów w organie I instancji (i to niezależnie od braku wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa). Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 Koa), w którym ustalił, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak tytułu prawnego do nieruchomości, brak też dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością gminną w rozumieniu Kc), a w związku z tym nie posiada także prawa do przebudowy i wykończenia istniejących już naniesień. Podkreślenia wymaga także fakt, że żądanie skarżącej wykraczało poza treść, która mogła być objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217-220 Kpa. Obowiązek wydania zaświadczenia nie może bowiem dotyczyć faktów lub stanu prawnego, których nie można potwierdzić na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności. W niniejszej prawie – zdaniem Sądu, to o co chodziło skarżącej, wykraczało poza "zaświadczenie", oraz poza informacje wypływające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, innych danych będących w jego posiadaniu. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.