II SA/Gl 2008/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.PS/41.5/1254/2023/22871 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 3 października r., nr [...]. Decyzją z dnia 3 października 2023 r. nr [...] wydaną na m.in. na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.) Prezydent Miasta D. ustalił W. K. (strona, skarżąca) opłatę za pobyt córki – A. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. za okres od 13 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 585,26 zł, w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 marca 2023 r. w wysokości 954,90 zł miesięcznie, od 1 kwietnia 2023 r. do 31 maja 2023 r. w wysokości 1 917,93 zł miesięcznie, od 1 czerwca 2023 r. w wysokości 1 669,58 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w D. zezwolił opiekunowi prawnemu na umieszczenie córki skarżącej w domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnoprawnych intelektualnie, po czym decyzją z dnia [..] r. została ona przyjęta do Domu Pomocy Społecznej w P. przy ul. [...]. Organ przedstawił również szczegółowe wyliczenia dotyczące wysokość dopłaty, jaką w pierwszej kolejności rodzina powinna uiścić za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Wskazano przy tym, że córka skarżącej jest panną, a w kosztach jej utrzymania skarżąca winna współuczestniczyć jako matka. Organ przedstawił również ustalenia poczynione w ramach wywiadu, wskazując że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, dochód jej rodziny w miesiącu wrześniu 2022 r. wynosił 6 793,28 zł. Na tą kwotę składało się świadczenie rentowe skarżącej w wysokości 3 067,06 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł oraz wynagrodzenie syna w wysokości 2 076,56 zł, a także świadczenie rentowe w wysokości 1 217,98 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny 215,84 zł. Zatem dochód na osobę w rodzinie skarżącej w miesiącu wrześniu 2022 r. wynosił 3396,64 zł i kształtował się powyżej wartości 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ przypomniał jednocześnie, że już wcześniej ustalił wobec skarżącej opłatę za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Jednak poprzednio wydana decyzja na skutek odwołania została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 28 lutego 2023 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ramach ponownie prowadzonego postępowania w oparciu o przeprowadzoną w dnu 27 marca 2023 r. aktualizację wywiadu środowiskowego organ ustalił, że od listopada 2022 r. skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej dochód od listopada 2022 r. do lutego 2023 r. wynosił 3 282,90 zł (świadczenie rentowe, dodatek do sieroty zupełnej, dodatek węglowy i zasiłek pielęgnacyjny), od marca 2023 r. do kwietnia 2023 r. - 4 245,93 zł (świadczenie rentowe, dodatek do sieroty zupełnej, dodatek węglowy, zasiłek pielęgnacyjny, wyrównania ekwiwalentu węglowego); od miesiąca maja 2023 r. - 3 997,58 zł (świadczenie rentowe, dodatek do sieroty zupełnej, dodatek węglowy i zasiłek pielęgnacyjny). W oparciu zaś o te ustalenia organ uznał, że ze względu na sytuację dochodową skarżąca nadal należy do grona osób ustawowo zobowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania córki w domu pomocy społecznej. Organ wskazał także, że w dniu 17 maja 2023 r. skarżąca podtrzymała swój wniosek o całkowite zwolnienie z opłat za pobyt córki w domu pomocy społecznej ze względu na trudną sytuację finansową oraz odmówiła podpisania zaproponowanej jej przez organ umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Dalej organ wskazał, że decyzją z dnia 19 maja 2023 r. ponownie ustalił skarżącej opłatę za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Jednak także i ta decyzja na skutek odwołania została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 12 lipca 2023 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Prezentując przebieg dalszego postępowania organ I instancji wskazał, że zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego zaprosił skarżącą na negocjacje w sprawie ustalenia wysokości opłat, jakie winna ona wnosić za pobyt córki. Skarżąca zaś miała w związku z tym możliwość przedłożenia dodatkowych dokumentów potwierdzających jej zobowiązania finansowe, które nie zostały jeszcze wniesione do akt sprawy oraz przedstawienia swojego stanowisko, co do realnej możliwości wnoszenia opłat za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Jednak skarżąca na piśmie oświadczyła, że rezygnuje z wyżej wymienionego spotkania uznając, że sprawa ustalenia opłaty za pobyt córki jej nie dotyczy. W tym kontekście organ zaakcentował, że nie mógł ocenić możliwości skarżącej, o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., tj. jej aktualnej sytuacji materialno- bytowej i ograniczeń finansowych. Organ wskazał także, że w celu ustalenia aktualnej sytuacji materialno- bytowej skarżącej dniu 12 września 2023 r. przeprowadzono z nią wywiad środowiskowy. W jego trakcie ustalono, że sytuacja dochodowa skarżącej nie uległa zmianie od ostatniego wywiadu środowiskowego z dnia 27 marca 2023 r. i skarżąca nadal kwalifikuje do grona osób ustawowo zobowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania córki w domu pomocy społecznej. Organ wyjaśnił jednocześnie, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Postępowanie w tym przedmiocie, jako odrębne, może być zaś prowadzone po prawomocnym ustaleniu opłaty. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym m.in. zakwestionowała zasadność umieszczenia jej córki w domu pomocy społecznej. Odwołanie to nie przyniosło oczekiwanego skutku. Decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.PS/41.5/1254/2023/22871 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało bowiem w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżyło podstawę prawną rozstrzygnięcia cytując m.in. art. 61 oraz art. 103 u.p.s. Następnie przedstawiło poczynione ustalenia faktyczne, których treść jest zbieżna z ustaleniami przedstawionym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W ramach prezentacji tych ustaleń organ odwoławczy zaakcentował, że skarżąca zrezygnowała ze spotkania w siedzibie organu uznając, że sprawa ustalenia opłaty za pobyt córki nie dotyczy jej osoby. Z tego powodu według Kolegium organ I instancji nie mógł ocenić możliwości strony do ponoszenia opłaty za pobyt jej córki w domu pomocy społecznej, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. aktualnej sytuacji materialnobytowej i ograniczeń finansowych. Jednocześnie Kolegium przyjęło, że organ I instancji wywiązał się ze wskazówek zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego. Wskazując zaś na wyniki analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących, przepisów prawa Kolegium stwierdziło, że kwota odpłatności została skarżącej ustalona w prawidłowej wysokości. Istotne jest przy tym podjęcie przez organ I instancji działań zmierzających do zawarcia ze skarżącą umowy określającej wysokość opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Kolegium odnotowało przy tym, że strona złożyła wniosek o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt córki w DPS-ie, który zostanie rozpatrzony po ostatecznym ustaleniu przedmiotowej opłaty w odrębnym postępowaniu. W skardze na decyzję Kolegium skarżąca domaga się "unieważnienia decyzji" oraz umorzenia postępowania. Podnosi, że nie wyrażała zgody na umieszczenie córki w domu pomocy społecznej, a także wskazuje na okoliczności, mające przemawiać za tym, że nie ma potrzeby aby córka była tam umieszczona. W postępowaniu prowadzonym w przez organy dopatruje się nękania jej osoby. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji wykazała, że są one dotknięte wadami uzasadniającymi ich uchylenie. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżącej zaproponowano zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., dotyczącej ponoszenia przez nią odpłatności za pobyt jej córki w domu społecznej. Jednak skarżąca odmówiła jej zawarcia. Wobec tego skarżącej ustalono w drodze decyzji administracyjnej odpłatność za pobyt jej córki w domu pomocy społecznej, a organ odwoławczy zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu na skutek wniesionej skargi jest więc decyzja Kolegium z dnia z dnia 16 listopada 2023 r. utrzymująca w mocy opisaną wcześniej decyzję organu I instancji z dnia 3 października 2023 r. ustalającą przedmiotową odpłatność. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Kolegium (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., daleje w skrócie jak dotychczas u.p.s.) Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym osoby określone w pkt 2 i 3 oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl z kolei art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Jak wynika z przytoczonych dotychczas regulacji w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. zachodzić mogą dwie różne sytuacje. Pierwsza, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Drugą, w której osoba ta odmawia i zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.). W sytuacji pierwszej organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. W sytuacji drugiej przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1620/23). Zaakcentowania wymaga także zmiana brzmienia art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690). W art. 64 u.p.s. dodano, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Rozszerzono zatem krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty o osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej (druk Sejmu RP VIII kadencji nr 3524 rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego) skutkiem zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. jest poszerzenie możliwości zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących. Przedstawiona zmiana art. 64 u.p.s. powoduje, że prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Skoro zaś powyższe unormowanie dopuszcza aktualnie objęcie zwolnieniem z opłaty także osobę obowiązaną do jej wnoszenia, to zwolnienie takie wcale nie musi być poprzedzone skonkretyzowaniem jej obowiązku we wcześniejszej ostatecznej decyzji administracyjnej, a w rezultacie może ona skutecznie domagać się zastosowania tej ulgi już w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. W takim zaś przypadku organ jest zobligowany do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłaty w decyzji ustającej jej wysokość. Podobne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 318/22 oraz z 19 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1865/21. W kontekście przedstawionej dotychczas regulacji prawnej odnotować należy, że organy obu instancji ustaliły skarżącej wysokość opłaty za pobyt córki w domu pomocy społecznej uwzględniając w istocie jedynie kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., a pomijając dochody i możliwości skarżącego, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. Organy nie zweryfikowały możliwości płatniczych skarżącej, uwarunkowanych jej sytuacją osobistą, rodzinną, zdrowotną i majątkową. Z takiej weryfikacji, zdaniem Sądu, nie zwalniała organów podnoszona w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji okoliczność, że skarżąca zrezygnowała ze spotkania w siedzibie organu uznając, że sprawa ustalenia opłaty za pobyt córki nie dotyczy jej osoby. Stanowisko skarżącej w tym zakresie zostało bowiem wyrażone w ramach działań podejmowanych przez organ I instancji w celu zawarcia umowy i nie może być utożsamiane z odmową przedstawienia dowodów i twierdzeń w ramach toczącego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt córki skarżącej w domu pomocy społecznej. Zwłaszcza, że skarżąca nie sprzeciwiła się potem przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Ponadto skarżąca w toku postępowania domagała się zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat. Zgłoszenie przez skarżącą wniosku o zwolnienie z opłaty obligowało organy do jego rozpatrzenia i orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość. Odmienne stanowisko organów w tym zakresie jest nieprawidłowe. W konsekwencji organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 61 ust. 2d oraz art. 64 pkt 3 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Wskutek dokonania błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej ograny powinny zgromadzić - czy to z inicjatywy strony czy z urzędu - materiał dowodowy, który następnie w całokształcie powinny poddać pełnej ocenie z punktu widzenia przedmiotu (istoty) rozstrzyganej sprawy administracyjnej. Dokonane takiej oceny, aby można było uniknąć zarzutu dowolności przyjętych ustaleń faktycznych, musi zostać zobrazowane w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji co do ustalenia opłaty nie tylko z uwzględnieniem kryterium dochodowego, ale również wysokości dochodów i możliwości skarżącej, po wcześniejszym umożliwieniu jej przedstawienia w tym zakresie twierdzeń i dowodów na ich poparcie. Organ rozpatrzy także wniosek skarżącej o zwolnienie z opłaty, a stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie tego wniosku zawrze w decyzji ustającej wysokość opłaty. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.