II SA/Gl 201/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r nr [...] r. , 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. M. K. i M. K. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. (dalej: PINB) o wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...] i [...], prowadzonych na zlecenie obecnie skarżącej A. F.. Wniosek dotyczył realizacji ciągu pieszo-jezdnego. W toku postępowania ustalono, iż sporny ciąg (utwardzenie nawierzchni kostką brukową) został zrealizowany na części wspólnej nieruchomości będącej współwłasnością wnioskodawców oraz skarżącej. Podstawą prowadzonych robót była decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i stanowiąca pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego z garażem na działce nr 1. Decyzją powyższą został również zatwierdzony plan zagospodarowania działki. Decyzją z dnia [...]r. PINB umorzył postępowanie w sprawie. Uznał bowiem, że realizacja utwardzenia nastąpiła na podstawie wspomnianego wyżej planu zagospodarowania działki i była z nim zgodna. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. i M. K.. Podnieśli przede wszystkim, iż plan zagospodarowania działki przedłożony przez skarżącą został sfałszowany. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim rozbieżności pomiędzy projektami budowlanymi (planami zagospodarowania działki). W ponownie prowadzonym postępowaniu ustalono, że w egzemplarzu projektu, będącym w posiadaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, chodnik nie został oznaczony i nie sięga do łuku zjazdu. W egzemplarzu będącym w posiadaniu skarżącej takie oznaczenie istnieje. Do tego ostatniego zostało również dołączone oświadczenie projektantki, iż na jednym egzemplarzu przygotowanego przez nią projektu budowlanego wkradł się błąd polegający na nie oznaczeniu chodnika. Decyzją z dnia [...] r. PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie. W jego ocenie błąd graficzny w projekcie budowlanym (planie zagospodarowania działki) nie był istotny. Powołał się w tym zakresie na oświadczenie projektantki. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i M. K.. Zarzucili m.in., iż w wyniku działań skarżącej dojazd do ich nieruchomości będzie mniejszy niż 4,5 metra. Podnieśli również argument związany z nieuzasadnionym uznaniem przez organ nadzoru budowlanego zmian dokonanych w planie zagospodarowania działki jako nieistotnych. W toku postępowania odwoławczego Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił PINB dokonanie czynności w zakresie postępowania dowodowego. Dotyczyło to dokonania obmiaru powierzchni zabudowy budynków oraz utwardzenia. W tym celu zostały przeprowadzone oględziny spornej nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił decyzję PINB oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki utwardzonego fragmentu nieruchomości na wydzielonej części działki nr 2 od strony ul. [...] do ogrodzenia oddzielającego część użytkowaną przez M. i M. K. o powierzchni 138,75 m2 celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Faktycznie bowiem doszło do znaczącego zwiększenia powierzchni utwardzonej w stosunku do warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Konieczne zatem było wydanie decyzji, której realizacja doprowadzi prowadzone roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzone czynności pozwoliły na stwierdzenie, iż w część nieruchomości będącej własnością skarżącej została zabudowana w 67,25%. Jest to niezgodne z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta G., która zakazywała zabudowy działki powyżej 50%. Uzasadniając w tym zakresie oparcie swego rozstrzygnięcia o decyzję o warunkach zabudowy, organ odwoławczy odwołał się do literatury przedmiotu, gdzie wyraża się pogląd, że dopuszczalne jest w zakresie postępowania naprawczego odwołanie się do porządku planistyczno-przestrzennego. W skardze na powyższą decyzję skarżąca domagała się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania złożonego przez osoby nie będące stronami; - art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w G. (sygn. akt [...]); - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie rozbiórki a nie wdrożenie postępowania naprawczego; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepodanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Do skargi została dołączona opinia sporządzona na potrzeby postępowania przed sądem powszechnym dotycząca szacowania działek powstałych z podziału nieruchomości wspólnej nr 2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Również M. i M. K. w piśmie z dnia 28 września 2015 r. wnieśli o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 895/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 953/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wskazał m.in., że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, nie odnosi się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i nie nawiązuje do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji winien był ocenić prawidłowość ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy i zastosowania przepisów Prawa budowlanego. NSA wskazał, że nakaz rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi najsurowszy środek dla inwestora, dlatego też należy zastosować go w ostateczności. Ponadto zwrócił uwagę, że przedmiotowa nieruchomość cały czas stanowi współwłasność i nie została podzielona na dwie geodezyjnie wyodrębnione działki jak potraktował to organ. Zaznaczył, że organ I instancji nie orzekał merytorycznie w sprawie, natomiast II instancja orzekła, czym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. Wskazać przyjdzie na wstępie, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie rozpoznanie skargi musi nastąpić z uwzględnieniem oceny i rozważań poczynionych przez NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 953/16. Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. albowiem w istocie doszło do zignorowania przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a ponadto art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Brak było podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, narusza zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Jakkolwiek rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest co do zasady rozstrzygnięciem merytorycznym, to na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy wydane zostało w oparciu o niekompletne dowody i ustalenia. Wszystkie niemal dowody i ustalenia, które miały uzasadniać zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zostały przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym. Co prawda przepis art. 136 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na uzupełnienie dowodów i materiałów, jednakże uzupełnienie to nie może polegać na przeprowadzeniu postępowania w pełnym zakresie, do czego był zobowiązany organ I instancji. Tego rodzaju sytuacja pozbawia strony prawa kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia co do jego meritum. Skoro bowiem na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie pojawiły się i nie zostały ocenione żadne przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki, bądź też do przeprowadzenia postępowania naprawczego lub legalizacyjnego, to ustalenie tych przesłanek dopiero w postępowaniu odwoławczym skutkować winno wydaniem rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku dojść może do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji RP). Nadmienić przy tym wypadnie, że rację ma organ odwoławczy powołując się na pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1320/13, zgodnie z którym celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było dalsze umocnienie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz jej rozstrzygnięcia co do istoty przez organ odwoławczy. Umknęło jednak organowi, że w tym samym wyroku Sąd zastrzegł, iż kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a. Nakłada on obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli dla jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a. Dodać też przyjdzie, że wyjątkowy charakter stosowania art. 138 § 2 k.p.a. ma na celu usprawnienie postępowania administracyjnego i doprowadzenie do jego zakończenia bez zbędnego jego przedłużania. Rozstrzyganie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy ma służyć realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta nie może jednak ograniczać zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Nie bez znaczenia przy tym pozostaje wskazanie przez NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2018 r. wydanym w niniejszej sprawie, że nakaz rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi najsurowszy środek dla inwestora i należy go stosować jedynie w ostateczności. W świetle tej uwagi tym bardziej niedopuszczalne było orzeczenie nakazu rozbiórki bez zapewnienia stronom możliwości odwołania się od niego w toku instancji. Za uzasadniony należało też uznać zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sprawie pozostaje poza sporem, że przed Sądem Rejonowym w G. toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca przedstawiła w toku postępowania dokumenty, z których wynika jakie są propozycje co do podziału działki nr 2. Wysoce prawdopodobnym jest, że jeżeli dojdzie do zniesienia współwłasności, to bądź powstanie działka drogowa jako odrębna nieruchomość, bądź też zostanie ustanowiona służebność drogowa na odpowiedniej części działki skarżącej. W obu tych przypadkach powstanie taka powierzchnia gruntu, która może być utwardzona z uwagi na swój charakter niezależnie od zastrzeżeń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Zakaz zabudowy działki ponad 50% nie dotyczył bowiem działki drogowej lecz działki budowlanej. W tej sytuacji powierzchnia działki ograniczona tym zakazem będzie pomniejszona o powierzchnię drogi. Ponadto, co również zostało wskazane przez NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., przedmiotowa nieruchomość stanowi całość i nie została dotychczas podzielona. Nie znajduje zatem uzasadnienia określanie części powierzchni działki w takiej lub innej wysokości bez wcześniejszego podziału geodezyjnego. Ewentualne postępowanie zmierzające do określenia wskaźnika zabudowy mogłoby co najwyżej dotyczyć całej działki i obejmować wszystkie zrealizowane na niej inwestycje. Taka sytuacja mogłaby jednak być krzywdząca dla poszczególnych współwłaścicieli. Postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności ma również za cel doprowadzenie do uniknięcia tego rodzaju konfliktów w przyszłości. Z tych wszystkich względów, w okolicznościach niniejszej sprawy, kwestia zniesienia współwłasności i podziału nieruchomości, będąca w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w G., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji winien zatem zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że wobec wskazanych wyżej naruszeń pozostawały one bez wpływu na wynik sprawy. Wskazać jednak przyjdzie, że rację ma skarżąca poddając w wątpliwość wykonalność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazując powierzchnię utwardzonego terenu, jaka ma podlegać rozbiórce, nie sprecyzował o jaki konkretnie fragment tej powierzchni chodzi. Tego rodzaju wadliwość utrudniałaby, a wręcz uniemożliwiała skuteczne przeprowadzenie ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Zarzut dotyczący rozpoznania odwołania złożonego przez osoby nie będące stronami nie jest usprawiedliwiony. Państwo K. byli współwłaścicielami przedmiotowej działki w częściach ułamkowych. Jako współwłaściciele niewątpliwie mieli interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej na tej działce. Organy ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do wskazań wprost wynikających z powyższych rozważań. Zweryfikują przy tym krąg stron postępowania, albowiem jak wynika ze zgromadzonego materiału M. K. zmarł w dniu [...]r., a w jego miejsce wstąpiła córka I. K. Z kolei z oświadczenia pełnomocnika skarżącej zamieszczonego w uzasadnieniu skargi wynika, że współwłaścicielką nieruchomości jest również jej córka A. C..