II SA/Gl 201/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Asystent sędziego Natalia Graczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2019 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót oddala skargę. Pismem z dnia 7 września 2018r. G. K. (zwany również stroną, skarżącym) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o przeprowadzenie wizji w trybie ekstraordynaryjnym, dotyczącej wykonania na działce o nr 1, położonej w B. przy ul. [...], prac ziemnych polegających na przesunięciu mas ziemi i powstaniu osuwiska. Decyzją z dnia [...], nr [...], PINB umorzył wszczęte w powyższym zakresie postępowanie. W treści uzasadnienia wskazano, że w związku z wnioskiem z dnia 7 września 2018r. przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono, że działka nr 2 graniczy z działką o nr 1. Współwłaścicielami działki nr 1 są S. i I. K. Właścicielem działki nr 1 jest G. K. W dniu [...] przeprowadzono oględziny powyższego terenu. Podczas oględzin ustalono, iż dokonano obniżenia terenu działki o nr 1, w wyniku czego powstała skarpa, która znajduje się w odległości 0,50 m od granicy działki o nr 1 należącej do G. K. Wykonano dokumentację fotograficzną. Zdaniem organu roboty ziemne, polegające na nawiezieniu ziemi i rozplantowaniu jej na nieruchomości, a także analogicznie obniżeniu terenu, jeżeli to nie powoduje powstania obiektu budowlanego, mogą skutkować co najwyżej zakłóceniem stosunków wodnych na gruncie, które podlegają reglamentacji Prawa wodnego. W związku z powyższym, zdaniem organu, wykonanie samodzielnych robót ziemnych, polegających na niwelacji terenu: wyrównania poziomu gruntu, czy też jego podwyższenia albo obniżenia dokonywanych bez prowadzenia budowy obiektu budowlanego nie stanowią robót budowlanych reglamentowanych ustawą Prawo budowlane. Zdaniem PINB przedmiotowe prace ziemne nie są obiektem, który ze względu na swoje rozmiary i stopień złożoności winien być objęty kontrolą administracyjną w zakresie wykonania i utrzymania. Prace ziemne nie zostały wykonane w granicy działek, brak też w tym zakresie norm techniczno-budowlanych odnoszących się do ochrony interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym zarzuciła błędne przyjęcie przez organ, że celowe przesunięcie wielkich mas ziemi, skutkujące znaczną zmianą naturalnego ukształtowania terenu wynikającego ze zlikwidowania istniejącego spadku terenu i utworzenia w miejsce tego płaskiej części terenu, tworzącego aktualnie strome, niezabezpieczone urwisko, zagrażające utratą oparcia dla działki sąsiedniej, pozostaje poza zakresem unormowań przepisów prawa budowlanego. Zarzucono również naruszenie szeregu przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w związku z powyższym niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji lub wydanie przez organ II Instancji rozstrzygnięcia merytorycznego - wstrzymania robót budowlanych i przywrócenia stanu poprzedniego sprzed wykonania robót ziemnych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodów w postaci przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. uregulowania stosunków wodnych na okoliczność szkodliwego wpływu dokonanych zmian na działki sąsiednie oraz o przeprowadzenie dowodu z oględzin utworzonego osuwiska. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W treści uzasadnienia ŚWINB podzielił pogląd organu I instancji wskazując, iż inne wytwory ludzkiej aktywności, których nie można zakwalifikować do kategorii obiektów budowlanych, nie podlegają reżimowi prawa budowlanego. Zdaniem organu usunięcie części gruntu z działki i uformowanie skarpy nie stanowi obiektu budowlanego, ani też urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, gdyż skarpa nie stanowi całości techniczno-użytkowej, nie wzniesiono jej z użyciem materiałów budowlanych, a w konsekwencji nie podlega ona reżimowi prawa budowlanego. Wskazano również, że prace nie są związane z inwestycją budowlaną, przy czym należy przede wszystkim mieć na uwadze, że organy nadzoru budowlanego rozpatrują sprawy uwzględniając stan prawny i faktyczny istniejący na datę swojego orzekania, a nie w bliżej nieokreślonej przyszłości. Stwierdzono, że aktualny stan sprawy został przez organ I instancji należycie wyjaśniony. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zmieniając nazwę aktu z "postanowienie" na "decyzja". Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze przedstawiono szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które w głównej mierze zarzucają niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie art. 10 kpa, poprzez niepoinformowanie strony w terminie do zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym o zakończeniu postępowania, naruszenie art. 113 § 1 kpa poprzez sprostowanie sposobu załatwienia sprawy, niezbadanie czy zmiana ukształtowania terenu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak ustosunkowania się przez organ do zarzutów odwołania oraz niezachowanie przez organ odwoławczy wymogu tożsamości przedmiotowej sprawy. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, d i art. 84 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako prawo budowlane) poprzez niedokonanie w trakcie prowadzonego postępowania sprawdzenia, czy zmiana naturalnego ukształtowania terenu nie stanowi istotnego zagrożenia dla działki skarżącego; - art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego oraz § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez brak oceny czy nie doszło w sprawie do naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w tym skarżącego; - art 29 ust. 1 pkt 1 i ust 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015, poz. 469) w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z pominięciem ustalenia wpływu zmiany naturalnego ukształtowania terenu i utworzenia osuwiska na zmianę stanu wody na gruncie i szkodliwego wpływu tychże zmian na grunt sąsiedni. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Spór stron dotyczy tego czy na działce nr 2 były prowadzone roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, podlegające reżimowi tej ustawy, i czy zostały w wyniku tych robót naruszone przepisy Prawa budowlanego. W tej mierze należy wyjaśnić, że prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Art. 3 pkt 7 prawa budowlanego wskazuje, że pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei art. 3 pkt 1 definiuje obiekt budowlany jako: budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z ustawą budynek (art. 3 pkt 2) to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast budowla (art. 3 pkt 3) to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zaś obiektami małej architektury (art. 3 pkt 4) są niewielkie obiekty. Ustawa wymienia również przykładowe budowle oraz obiekty małej architektury. Budowa oznacza (art. 3 pkt 6) wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast przebudowa (art. 3 pkt 7a) to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei przez remont (art. 3 pkt 8) ustawa nakazuje rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Należy stwierdzić, iż samo wykonywanie robót ziemnych związanych z niwelacją terenu nie podlega, co do zasady, reżimowi prawa budowlanego i nie może być uznane za roboty budowlane. Prawo budowlane miałoby zastosowanie dopiero wtedy, gdyby w wyniku prowadzenia robót ziemnych powstała budowla ziemna. Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie definicji "budowli ziemnej", jednak potoczne rozumienie tego pojęcia oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Nadto jest ona wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć dodatkowo charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, a także wyodrębniać się od powierzchni ziemi i służyć specyficznemu celowi, dla którego stanowi całość techniczno-użytkową (por. wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 731/07). Wskazane powyżej rozumienie pojęcia "budowli ziemnej" wyklucza uznanie za nią usunięcia części gruntu z działki i uformowanie skarpy. Na załączonej do akt administracyjnych sprawy dokumentacji zdjęciowej nie można bowiem dostrzec obiektywnie istniejącego obiektu. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż nie można uznać za "budowlę ziemną" każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia, które nie powoduje powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalsze przyszłości wykonanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Wskutek przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono bowiem, iż przeprowadzone prace nie są związane z wykonywaniem jakiegokolwiek obiektu budowlanego podlegającego przepisom prawa budowlanego. Co prawda nie można stwierdzić, czy osunięcie ziemi stwarza zagrożenie dla sąsiednich nieruchomości, jednakże, jak słusznie wskazały organy, podstawą ochrony praw właścicieli działek nie mogą być w tym przypadku przepisy prawa budowlanego. Powyższe rozważania uzasadniają zatem trafność stanowiska organów, iż wykonywane czynności, o których mowa we wniosku skarżącego, nie mieszczą się w granicach unormowanych w przepisach prawa budowlanego, co w pełni uzasadnia umorzenie wszczętego postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Organy obu instancji zebrały materiał dowodowy w sposób wystarczający i oceniły go w takim zakresie, w jakim wymagał rezultat postępowania, tj. pod kątem umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W związku z powyższym tut. Skład orzekający uznaje również za zbędne przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych, o które wnioskował skarżący. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.