II SA/Gl 201/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu F. w R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/598/2023/12289/BL w przedmiocie nakazania wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oddala sprzeciw. Wnioskiem z dnia 18 marca 2022 r. [...] z siedzibą w R. (Fundacja) wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną – I. W. (strona), eksploatującą kocioł grzewczy w budynku położonym w R. . Wniosła też o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu stosownie to motywując. Pismem z dnia 24 listopada 2022 r. do postępowania zgłosił udział Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. . Burmistrz Miasta R. (organ I instancji) decyzją z dnia 10 lutego 2023 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Organ I instancji decyzją z dnia 4 maja 2023 r. nakazał stronie wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko kotła grzewczego znajdującego się w budynku mieszkalnym położonym w R. przy ul. [...] poprzez wymianę kotła węglowego Viadrus na kocioł spełniający minimum standard emisyjny zgodny z 5 klasą pod względem granicznych wartości emisji zanieczyszczeń normy PN - EN 303- 5:2012. W uzasadnieniu organ I instancji opisał przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, wyszczególnił dowody przeprowadzone w sprawie i wskazał, że podstawą nałożenia obowiązku, jak w sentencji decyzji jest niespełnienie przez kocioł grzewczy, którego dotyczy postępowanie, norm zawartych w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] ( uchwała antysmogowa). W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wskazała, że wszystkie przeprowadzone kontrole nie wykazały żadnych nieprawidłowości. Dodała, że spalany jest węgieł orzech, na rozpałkę stosowane jest drewno, w okresie letnim gospodarstwo domowe korzysta z bojlera elektrycznego, a na dachu budynku znajdują się panele słoneczne zamontowane w dniu 8 lipca 2020 r. Wskazała, że w piecu było palone od dołu, a powinno być od góry i teraz w taki sposób będzie rozpalany ogień. Podniosła ponadto, że jej ojciec, z którym zamieszkuje ma 80 lat, jest chory, jest po operacji nowotworu [...], jest bardzo chudy i jest mu zimno, a wiosna tego roku była chłodna. Dodała też, że wymiana kotła grzewczego to dla niej bardzo duży wydatek i prosi o przesunięcie terminu wymiany pieca na 31 grudnia 2024 r. Podniosła też okoliczności związane z osobami, które jej zdaniem zgłosiły emisję z pieca. Odwołanie od tej decyzji złożyła również Fundacja wnosząc o wyznaczenie terminu zamontowania nowego kotła grzewczego, ponieważ niewskazanie tego terminu prowadzi do niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania właściciela kotła, który od 2018 r. bezprawnie - zdaniem Fundacji - kocioł ten użytkuje. Narusza to interes społeczny i słuszny interes obywateli i narusza standardy ochrony środowiska i. uchwałę antysmogową i może prowadzić do legalizacji bezprawnych działań właściciela kotła. SKO decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/598/2023/12289/BL, po rozpatrzeniu odwołań, uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 4 maja 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdyż organ I instancji jedynie przedstawił wyszczególnienie czynności dowodowych w sprawie, natomiast w ogóle dowodów tych nie zanalizował pod kątem przesłanki negatywnego oddziaływania kotła grzewczego na środowisko. Podkreśliło, że jest to podstawowa przesłanka analizowana w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i fakt negatywnego oddziaływania musi zostać udowodniony. To, że kocioł grzewczy, nie spełnia wymogów uchwały anty smogowej. Okoliczność ta nie może być natomiast jedyną, samoistną przyczyną podjęcia orzeczenia w sprawie, w trybie art. 363 ustawy. SKO nakazało organowi I instancji zrealizować dyspozycję z art. 80 k.p.a., czego zabrakło w decyzji organu I instancji. Dalej SKO stwierdziło, że jeżeli organ I instancji w wyniku zbadania materiału dowodowego w jego całokształcie dojdzie do przekonania, że należy kocioł grzewczy wymienić na podstawie art. 363 ustawy, to weźmie pod rozwagę termin wymiany, który strona sama podała w odwołaniu: do dnia 31 grudnia 2024 r. Podkreśliło, że określenie terminu wykonania czynności musi się w decyzji takiej znaleźć, natomiast długość tego terminu pozostawiona została uznaniu administracyjnemu organu i zależy od wszystkich okoliczności sprawy. SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została z takimi uchybieniami, które skutkować muszą jej uchyleniem w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z powodów powyżej wymienionych, a także z uwagi na treść przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Ponadto podane w uzasadnieniu SKO okoliczności uniemożliwiają uzupełnienie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i wydanie w sprawie decyzji merytorycznej. SKO stwierdziło, że organ I instancji winien ponownie przeanalizować obowiązujące przepisy oraz istniejący w sprawie stan faktyczny, a wydając decyzję również uwzględnić pozostałe wskazane przez organ odwoławczy okoliczności. W sprzeciwie, od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Fundacja zarzuciła zaskarżonej decyzji SKO naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazała, że w kontrolowanej sprawie jest bezsporna data zakupu i montażu kotła, która nastąpiła z naruszeniem przepisów uchwały antysmogowej. Zdaniem Fundacji SKO wadliwie wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki wymienione w tym przepisie. W odpowiedzi na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji kasatoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie, jak dotychczas: "k.p.a."). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.), a w odwrotnym przypadku oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd co do zasady, nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt Il OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt Il OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako błędne należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni, jak i zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja, wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (por. A. Wróbel M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw - co do zasady - nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20). Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem wyłącznie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia i czy ten brak rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, SKO nie dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadnia oddalenie sprzeciwu od zakwestionowanej decyzji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. SKO, jako organ odwoławczy wykazało bowiem, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., co więcej decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że również trafnie dostrzegło wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego, przyjętą przez organ I instancji, dokonując szczegółowego ich omówienia, a wyrażone w tym zakresie stanowisko Sąd jak najbardziej podziela, uznając za bezcelowe powielanie tych rozważań w treści niniejszego uzasadnienia. Organ I instancji nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naraził się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, oraz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie prawne, a mianowicie nie przeprowadzono w należyty sposób postępowania dowodowego w kierunku zaakcentowanym w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Uzasadnienie zakwestionowanej decyzji wskazuje konkretne sprawy wymagające wyjaśnienia, a ich ocena daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wobec braku możności wykorzystania art. 136 § 1 k.p.a. Szczegółowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji potwierdza wywiedzioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji argumentację. W niniejszej sprawie SKO w uzasadnieniu swojej decyzji zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie, mając na uwadze, że w szczególności nastąpiło mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy obowiązany jest do jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zasadnie zdaniem Sądu SKO zakwestionowała przedstawienie przez organ I instancji jedynie wyszczególnienia czynności dowodowych w sprawie w sytuacji, gdy w ogóle nie miała miejsca analiza tych dowodów pod kątem przesłanki negatywnego oddziaływania kotła grzewczego na środowisko. Słusznie SKO wskazało, że kocioł nie spełnia wymogów uchwały antysmogowej nie może być jedyną, samoistną przyczyną podjęcia orzeczenia w sprawie, w trybie art. 363 ustawy. Skoro ustawodawca nakazuje w trybie tego przepisu zbadanie przesłanki negatywnego oddziaływania, to znaczy, czy kocioł grzewczy faktycznie negatywnie oddziałuje, to takie postępowanie dowodowe musi zostać przeprowadzone. Powody uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Analiza materiału dowodowego dokonana przez Sąd, w zestawieniu z uzasadnieniem zakwestionowanej decyzji wskazuje że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie. Mając na uwadze powyższe, Sąd, uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.