II SA/Gl 202/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. – T., I. K., I. H., P. S., T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosków skarżących J. K.-T., I. K., T. P., I. H. i P. S., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0249 ha, obręb R., k.m.8. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskodawcy są spadkobiercami A. K., którego nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji "A" w S. orzeczeniem Prezydium WRN z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). W orzeczeniu tym stwierdzono, że nieruchomość została zajęta na cele budowy torów głównych nr 2 i 3 linii kolejowych B. – T. Z uwagi na niezbędność powyższych linii dla celów komunikacji kolejowej, wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego i odszkodowawczego stało się uzasadnione. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt SK 43/07, organ I instancji uznał, że przepisy tego dekretu miały niewątpliwie charakter wywłaszczeniowy i w konsekwencji zastosowanie mają wprost przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Jednakże w toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. budowę fragmentu linii kolejowej, zrealizowanej w latach 1939-1945 oraz jest niezbędna dla celów komunikacji kolejowej, co było przesłanką wywłaszczenia. Zdaniem organu, realizację celu wywłaszczenia potwierdza też pismo "A" SA w W. z dnia 7 lipca 2014 r., w którym podano, że działka ta w całości w 1954 r. użyta została do budowy linii wąskotorowej relacji R. – N. – W. oraz budowy drugiego toru linii kolejowej C. – R. Tory te zostały zdemontowane w latach 90-tych ub. wieku i obecnie nie znajduje się tam żadna infrastruktura kolejowa, działka jest niezabudowana i niezagospodarowana, a wzdłuż zachodniej granicy przebiega skarpa, porośnięta drzewami samosiejkami. Zdaniem organu, stan obecny nie ma jednak znaczenia dla oceny zasadności roszczenia w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy, które to przepisy zacytowano, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany w czasie określonym przez te przepisy. Oznacza to brak podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli na jednym piśmie wszyscy wnioskodawcy. Zarzucili brak informacji o niepodjęciu przez ich dziadka odszkodowania z uwagi na rażące zaniżenie jego wysokości. Podnieśli, że skoro na działce, stanowiącej skarpę, nie znajduje się żadna zabudowa kolejowa, możliwy jest jej zwrot, tym bardziej, że doszło do zwrotu sąsiedniej działki nr [...] k.m.7, na której urządzono parking. Do odwołania dołączono pełnomocnictwa udzielone J. K.-T. przez pozostałych wnioskodawców. Po rozpatrzeniu odwołania T. P., I. H., I. K. i P. S. postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Zaskarżoną decyzją po rozpoznaniu odwołania J. K.-T., organ odwoławczy orzekł zaś o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Przywołując orzeczenia TK z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P38/11 oraz z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P12/11, organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie istotna jest kwestia, czy przedmiotowa działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. dla celów komunikacji kolejowej i czy inwestycja ta została zrealizowana do 21 września 2004 r. Zdaniem Wojewody, prawidłowo organ I instancji uznał, że przedmiotowa działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. pod budowę infrastruktury kolejowej, aczkolwiek organ ten nie skompletował niezbędnej dokumentacji. Naprawiając te braki Wojewoda wystąpił do "A" o przedłożenie dokumentacji, potwierdzającej realizację linii wąskotorowej i drugiego toru kolejowego. Spółka poinformowała jednak, że nie odnalazła takiej dokumentacji w zasobach archiwalnych. Na podstawie wyrysu z mapy, organ odwoławczy ustalił zaś, że działka ta stanowiła nasyp dla toru kolejowego wąskotorowego, co jego zdaniem potwierdza treść wniosku o zwrot. W ocenie organu, nasyp kolejowy (skarpa) jest zaś niewątpliwie elementem infrastruktury kolejowej. Jako nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy organ ten uznał zaś kwestie, dotyczące odszkodowania, aktualnego stanu działki i zwrotu działki sąsiedniej. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Skargę na decyzję ostateczną wnieśli wszyscy wnioskodawcy, domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 10 § 1, 33 i 40 § 2 kpa, poprzez pominięcie w postępowaniu ich prawidłowo umocowanego już przed organem I instancji pełnomocnika, a także uchybienie art. 7-9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 kpa, z uwagi na brak przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego, zwłaszcza pomięcia oględzin z udziałem geodety oraz brak wnikliwej analizy materiału dowodowego. Nadto, wskazali na błędną wykładnię art. 137 ustawy, bowiem ich zdaniem późniejsza realizacja celu wywłaszczenia oznacza zbędność nieruchomości, zwłaszcza że dla tego celu nieruchomość nie była już wykorzystywana w dacie złożenia wniosku. Zdaniem skarżących, pierwotnie przedmiotowa działka położona była znacznie wyżej, a w wyniku niwelacji terenu, lecz bez związku z realizacją celu wywłaszczenia, powstała skarpa łącząca działkę w ich posiadaniu oraz działkę wywłaszczoną z terenem, na którym ułożony był tor. Nie wyjaśniono też, czy nasyp, o którym mowa w decyzji Wojewody to nasyp kolejowy, czy nasyp, który powstał w wyniku niwelacji terenu już po usunięciu torowiska. Bezsporny jest zaś fakt, że samo torowisko nie zostało ułożone na przedmiotowej działce. Skarżący zarzucili też, że brak dokumentacji, potwierdzającej realizację celu wywłaszczenia, winien wzbudzić ostrożność organu w podejmowaniu decyzji. Podnieśli, że do 1968 r. przedmiotowa działka pozostawała we władaniu spadkodawcy, wraz z przyległą działką nr [...] (obecnie własność skarżącej J. K.-T). Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, bowiem nie było potrzeby oględzin nieruchomości z udziałem geodety, zaś skarżący ustanowili pełnomocnika dopiero na etapie postępowania odwoławczego i postępowanie toczyło się z jej udziałem. W toku rozprawy sądowej skarżąca J. K.-T. jako pełnomocnik pozostałych skarżących podała, że zamieszkuje w budynku, położonym na sąsiedniej działce i wiadomo jej, że w pobliżu przebiegała kolej wąskotorowa. Nie prowadziła też żadnych prac związanych z niwelacją terenu, lecz nie wie, czy takie prace prowadziła jej poprzednik prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkujących wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia gwarancji procesowych poprzez pominięcie w postępowaniu pełnomocnika skarżących. Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że pełnomocnictwo zostało złożone dopiero na etapie postępowania odwoławczego (dołączone do odwołania). Od tego etapu sprawy pełnomocnik w osobie skarżącej, umocowanej do działania także w postępowaniu sądowym, brała udział w sprawie i doręczona była do jej rąk wszelka korespondencja, przeznaczona dla pozostałych skarżących. W aktach postępowania brak dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie do działania przed organem I instancji, a nawet adnotacji o udzieleniu pełnomocnictwa w formie ustnej. Z mocy art. 33 § 2 kpa, pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Jedynie w sprawach mniejszej wagi organ administracji może zaniechać żądania pełnomocnictwa w określonych przypadkach (art. 33 § 4 kpa). Aczkolwiek na etapie postępowania przed organem I instancji aktywny udział brała w nim jedynie skarżąca jako umocowany później pełnomocnik, to jednak brak jakiejkolwiek informacji, aby reprezentowała pozostałych wnioskodawców. Stąd też brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 10 § 1, 33 i 40 § 2 kpa. Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego i nienależytego uzasadnienia decyzji. Z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] r., oczywiste są trudności dowodowe. Jednak organ odwoławczy podjął próby uzyskania dokumentacji archiwalnej, które okazały się bezskuteczne. Brak jednak jakichkolwiek podstaw do podważenia ustaleń faktycznych organów obydwu instancji co do realizacji celu wywłaszczenia, a mianowicie budowy torów, jak i skarpy, co potwierdziła też skarżąca w toku rozprawy sądowej. Jest też poza sporem, że torowisko zostało zlikwidowane, a zachowała się jedynie skarpa. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo jednak organ odwoławczy oparł się na dokumentacji w postaci mapy, dołączonej do pisma "A" z dnia 7 lipca 2014 r. Mapa ta została wydana w oparciu o dokument archiwalny z 1987 r. Stanowi ona dowód usytuowania toru głównego i toru kolei wąskotorowej na przedmiotowej działce i określa jej granice. Zbędne było więc powoływanie biegłego geodety celem odtworzenia granic wywłaszczonej działki. Faktem jest, że jedynie część działki zajęta była pod samo torowisko. Oczywiste jest jednak, że linia kolejowa to nie tylko tory. Teren, zajęty pod infrastrukturę kolejową, musi być z istoty znacznie większy, gdyż tory nie mogą przebiegać w granicy ze względu na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Mapa archiwalna stanowi też dowód zrealizowania nasypu, przebiegającego równolegle do torowiska na znacznej długości i obejmującego nie tylko przedmiotową działkę, lecz także teren przyległy. Na mapie widoczny jest także teren, nie będący wówczas we władaniu "A", stanowiący pas, przecinający tory kolejowe, a będący prawdopodobnie drogą, usytuowaną w pewnym oddaleniu od przedmiotowej działki. Zatem wbrew zarzutom skargi, organy administracji zebrały niezbędny materiał dowodowy, potwierdzający niezbicie stan z 1987 r. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też prawnego znaczenia data budowy linii kolejowej i nasypu, na którym ułożono torowisko. Niewątpliwie realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła jeszcze przed dniem 1 stycznia 1998 r. jako datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (Dz. U. z 2015 r., poz. 517 ze zm.). Aczkolwiek samo rozpoznanie sprawy musiało nastąpić w oparciu o przepisy tej ustawy (art. 241 ustawy), to terminy, wskazane w art. 137 ust. 1, stanowiące podstawę uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że do realizacji tego celu doszło w poprzednim stanie prawnym, zaś uprzednio obowiązujące akty takich terminów nie określały (vide: wyrok TK w sprawie P 38/11). Nieistotny jest też obecny stan przedmiotowej działki, która jest niezagospodarowana po zdemontowaniu linii kolejowej w latach 90-tych ub. wieku. Skoro nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, późniejsze zaprzestanie jej użytkowania na taki cel, nie może stanowić podstawy zwrotu (vide: wyrok TK z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P12/11 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1472). Z tych też względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wreszcie, dla wyniku niniejszej sprawy nie miał wpływu fakt zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela innej nieruchomości. Prawidłowość decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu, nie podlega ocenie w ramach niniejszej sprawy. Nie wiadomo też, czy chodzi o nieruchomość wywłaszczoną na taki sam cel, gdyż z żadnej mapy nie wynika jej usytuowanie względem działki, przejętej od poprzednika prawnego skarżących. Sąd administracyjny oceniając zgodność decyzji z prawem, nie jest też władny uwzględnić zasad współżycia społecznego, zaś decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Stąd też nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec