II SA/Gl 203/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. Nr 98, poz. 602 - aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) Starosta [...] skierował A.G. na badania lekarskie celem stwierdzenia braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Przedmiotowa decyzja została wydana w związku z zawiadomieniem skierowanym do organu przez Powiatowy Zespól d.s. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. Wobec nieprzedłożenia przez stronę w wyznaczonym terminie dokumentu potwierdzającego poddanie się badaniu lekarskiemu Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] cofnął A.G. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B do czasu ustania przyczyny tj. przedłożenia wyniku badania lekarskiego. W piśmie z dnia [...] skierowanym do Starosty [...] A.G. podał, że nie zgadza się z decyzją o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, bowiem nabył je bezterminowo. Wyjaśnił, że nie ze swojej winy uległ w [...] wypadkowi w wyniku, którego stracił [...]. Szpital opuścił w [...] przed świętami Bożego Narodzenia, a w dacie kiedy doręczono mu decyzję o skierowaniu na badania lekarskie uczył się dopiero chodzenia o kulach odpowiednia protezę otrzymał bowiem dopiero [...]. W tej sytuacji oczywistym było, że nie mógł się poddać w wyznaczonym terminie badaniom lekarskim. Wskazał także, że aktualnie porusza się już samodzielnie dzięki trzeciej z kolei protezie, a lekarze orzecznicy nie widzą przeciwwskazań do prowadzenia przez niego pojazdów. Na dowód tego do pisma dołączone zostało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]. W podsumowaniu pisma A.G. podał, że prawo jazdy otrzymał w [...] i posługiwał się nim jako kierowca zawodowy. Nie rozumie w tej sytuacji cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami, zwłaszcza, że część kierowców siada za kierownicą dopiero po 5 czy 10 latach od otrzymania prawa jazdy, a nie kieruje się ich z tego powodu na egzamin. W aktach sprawy znajduje się także orzeczenie lekarskie z dnia [...] stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B i B1. Orzeczenie to zostało wydane w związku z kolejną decyzją Starosty [...] z dnia [...] kierującą A.G. na badania lekarskie. Pismem z dnia [...] Starosta [...] przekazał opisane pismo A.G. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. wskazując, że należy je potraktować jako wniosek o unieważnienie decyzji z dnia [...] o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że sprawa nie może zostać rozparzona merytorycznie z czysto formalnych względów, a to z uwagi na przekroczenie terminu do wniesienia odwołania. Decyzja Starosty [...] został bowiem doręczona odwołującemu się w dniu [...], a zatem 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu [...]. Tymczasem strona wniosła odwołanie od tej decyzji dopiero w dniu [...] i nie dołączyła do niego wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Pismem z dnia [...] skierowanym do SKO w K. i opatrzonym nagłówkiem "odwołanie" oraz podtytułem "do ponownego rozpatrzenia sprawa [...]" A.G. wniósł o "przywrócenie terminu wniosku na badania lekarskie oraz odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...]". Uzasadniając te żądania ponownie powołał się na okoliczności poprzedzające cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami. Wskazał na pochopne działania organu, które miały miejsce "w niecałe [...] od wypadku" oraz w sytuacji, gdy trwała dopiero wstępna rehabilitacja. Wreszcie A.G. podał, że z chwilą kiedy był gotowy zdrowotnie i finansowo poddał się badaniom lekarskim i w związku z tym wnosi o przywrócenie terminu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] SKO w K. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] w sprawie cofnięcia A.G. uprawnień kat. B do kierowania pojazdami silnikowymi. W uzasadnieniu podało, że stosownie do art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należało wnieść w terminie 7 dniu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodnie zaś z art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Tym samym skoro autor wniosku z dnia [...] złożył go po upływie 7 dni od wniesienia odwołania z dnia [...] to z przyczyn oczywistych nie dochował wymogu wskazanego przepisem art. 58 § 2 k.p.a. W konsekwencji organ nie mógł przywrócić terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. W skardze A.G. wniósł o "zweryfikowanie w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania oraz przywrócenie terminu badania lekarskiego" dodając, że chodzi o decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] oraz decyzję [...]. Żądania skargi zostały sprecyzowane w piśmie skarżącego z dnia [...] skierowanym do SKO w K., w którym domagał się on "wznowienia postępowania w trybie nadzwyczajnym w sprawie wniosku o przywrócenie terminu badania" lub wysłania pisma do WSA w Gliwicach. Uzasadniając żądania skargi skarżący opisał okoliczności, w jakich doszło do wypadku w dniu [...] w którym stracił [...]. Wskazał także na okoliczności w jakich doszło do skierowania go na badania lekarskie w [...]. Wreszcie podniósł, że wymaganym badaniom lekarskim dla kierowców mógł się poddać dopiero w [...] kiedy otrzymał [...] i nie miał problemów z poruszaniem się. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z zawartymi w skardze żądaniami skarżącemu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie posiada zatem uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Sąd jest jednak władny uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Poddane kontroli Sądu postanowienie SKO w K. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz porzedzajace je postanowienie stwierdzające uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w ocenie Sądu zapadły co najmniej przedwcześnie i bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. W pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że postępowanie odwoławcze, w którego toku zapadły oba wskazane wyżej orzeczenia nie toczy się z urzędu, lecz jest uruchamiane na skutek środka zaskarżenia wniesionego przez stronę postępowania. Postępowanie odwoławcze oparte jest bowiem o zasadę skargowości i nie ma w nim zastosowania zasada oficjalności pozwalająca organowi na wszczynanie tego rodzaju postępowania z urzędu. Jak podnosi się w doktrynie środki zaskarżenia służą podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego postępowania weryfikacyjnego, nie dają jednak w żadnym razie podstawy do uruchomienia postępowania z urzędu ( por. W. Siedlecki, System środków zaskarżenia według kodeksu cywilnego [w:] Państwo i Prawo Nr 5-6/1965, s. 649). W postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia można podzielić na trzy grupy: 1) bezwzględnie dewolutywne, które przesuwają sprawę do wyższej instancji (żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia), 2) względnie dewolutywne powodujące przesunięcie rozpatrzenia środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia tylko w razie nieuwzględnienia ich przez organ I instancji (odwołanie, zażalenie), 3) niedewolutywne, które są rozpatrywane przez organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i żądanie wznowienia postępowania) ( por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000 ( wyd. III), s. 496-497). Ten rozbudowany i niejednolity charakter środków zaskarżenia, którymi dysponuje strona postępowania powoduje, że organ administracji publicznej do którego wniesiony zostanie taki środek winien w razie jakichkolwiek wątpliwości wystąpić do strony o wyjaśnienie jakiego jest on rodzaju. Rozstrzygniecie we własnym zakresie wątpliwości co do rodzaju wniesionego środka zaskarżenia godzi w zasadę dyspozycyjności i narusza zasadę ogólną informowania stron postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają jednocześnie nad tym aby strony postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Z obowiązku nałożonego tym przepisem SKO w K. nie wywiązało się arbitralne uznając, że pismo skarżącego z dnia [...] stanowi dowołanie od decyzji z dnia [...]. Wskazać należy, że zakwalifikowanie przez Kolegium wniesionego środka zaskarżenia jako odwołania stało w sprzeczności ze stanowiskiem Starosty [...], który uznał, że przedmiotowe pismo jest wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. W ocenie Sądu również i ten pogląd organu I instancji nie znajduje dostatecznego oparcia w treści pisma skarżącego z dnia [...], w którym przede wszystkim zakwestionowana została jako bezpodstawna decyzja Starosty [...] z dnia [...] kierująca go na badania lekarskie w sytuacji, gdy z oczywistych względów nie mógł się poddać takiemu badaniu. Zauważyć też należy, że decyzja Starosty [...] o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B z dnia [...] była konsekwencją niezastosowania się skarżącego do nakazu zawartego we wcześniejszej decyzji tego organu. W przypadku zatem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o skierowaniu na badania lekarskie wystąpiłaby wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]. Za takim rozumieniem żądania skarżącego przemawia również treść pisma z dnia [...] w którym domaga się on "wznowienia w trybie nadzwyczajnym przywrócenia terminu badania". Tym samym w sprawie istniały wątpliwości, czy pismo skarżącego z dnia [...] stanowiło zwykły środek odwoławczy, czy też zmierzało do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego bądź wznowieniowego). Nie ustalone zostało także czy środek zaskarżenia został wniesiony w sprawie zakończonej decyzją o skierowaniu na badania lekarskie, czy też w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 9 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w K. wystąpi do skarżącego o wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości i dopiero w oparciu o te wyjaśnienia wyda stosowne orzeczenie. Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art.135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał wobec braku stosownego wniosku ze strony skarżącego korzystającego ze zwolnienia od kosztów sądowych.