II SA/Gl 203/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwów "A" Sp. z o. o. w K., B.W., Stowarzyszenia "B" w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala sprzeciwy. Rozpatrując wniosek "C" Sp. z o.o. - s.k.(dalej: wnioskujący, inwestor) z dnia 24 lipca 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na dom przedpogrzebowy przy ulicy [...] w K. (działka nr 1. karta mapy 2 obręb J.) dla wnioskującej Spółki. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąsiednie działki nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Wnioskowana zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego warsztatu samochodowego na dom przedpogrzebowy nie stanowi kontynuacji istniejącej na tym obszarze funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej a także nieuciążliwych i nie wytwarzających niebezpiecznych odpadów usług i handlu. W analizowanym obszarze tylko w dwóch budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, w ich parterze, występują lokale usługowe - sklep odzieżowy i gabinet kosmetyczny. Na skraju tego obszaru znajduje się budynek Stowarzyszenia "B", które zajmuje się opieką na osobami chorymi [...]. Wnioskowana zabudowa z uwagi na rodzaj prowadzonych usług, a także rodzaj wytwarzanych odpadów (niebezpiecznych) nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej powyżej ustawy. Zdaniem organu przeprowadzona analiza architektoniczno- urbanistyczna wykazała, że nie jest możliwe, w analizowanym obszarze, pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania obiektu z istniejącymi w otoczeniu funkcjami. Wnioskowana zmiana sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na dom przedpogrzebowy nie stanowi kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z nieuciążliwymi usługami. Organ przyznał, że spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Jednak wobec braku spełnienia wymogu z pkt 1 - nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wobec wnoszonych w toku postępowania sprzeciwów B.W., "A" Sp. z o.o. i Stowarzyszenia "B" powołujących się na negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na psychikę osób zamieszkujących działki w bezpośrednim sąsiedztwie (kolizji z istniejącym ogrodem terapeutycznym) oraz podkreślających brak kontynuacji wnioskowanej funkcji z funkcją już istniejącej zabudowy, w odpowiedzi inwestor w piśmie z dnia 9 września 2019 r. wyjaśnił, że planowana inwestycja będzie odbywała się z zachowaniem niezbędnej ostrożności, odpady będą gromadzone w zabezpieczonym miejscu i utylizowane przez licencjonowana firmę, nie będą oprowadzane ścieki sanitarne do gruntu, wprowadzone będzie zabezpieczenie przeciwwilgociowe oraz kompleksowe ujęcie wód deszczowych, a planowana zmiana sposobu użytkowania stanowi nieuciążliwe usługi dla ludności w niedalekim sąsiedztwie cmentarza przy ulicy [...] (planowany układ funkcjonalny budynku pozwoli na transport zwłok w sposób niewidoczny dla otoczenia. Uwzględniając powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, wskazując, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów prawa - tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu przestrzennym. We wstępnym stadium organ błędnie ustalił strony postępowania, narażając się tym samym na zarzut jego nieważności. Natomiast w toku rozpoznawczym, przed wydaniem decyzji, nie uwzględnił i nie dopuścił zgłaszanych argumentów i wyjaśnień przedstawionych w odpowiedzi na protesty. Podkreślił, że nie ma podstaw do dzielenia usług na lepsze i gorsze, mniej lub bardzie uciążliwe, w tym przypadku bardziej uciążliwych dla mieszkańców, podczas gdy oddziaływanie usług pogrzebowych nie wykracza poza budynek. Podkreślił, że złożone uwagi i protesty są niezadane i nie powinny być przez organ uwzględnione. Przyznał, że budynek położony jest w przybliżeniu do działki nr 2., ale sprawa ta nie podlega regulacji w trybie ustalenia zmiany sposobu jego użytkowania. Nie jest prawdą, że działki wokół budynku są gęsto zabudowane, gdyż zabudowa występuje tylko wzdłuż dróg, a wokół analizowanej nieruchomości występują grunty rolne, m.in. pasy roli o szerokości od 21 do 36m. Kwestie związane z zawilgoceniem i podtapianiem budynku rozstrzygnięte zostaną na etapie postępowania przez organem administracji architektoniczno- budowlanej. W zakresie oddziaływania psychicznego (codziennego widoku przenoszonych zmarłych osób) - kwestie te zostaną rozstrzygnięte przez biegłego rzeczoznawcę w zakresie sanitarno- higienicznym, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie przechowywania zwłok i szczątków). Inwestor wyjaśnił też, że odpady technologiczne będą składowane i wywożone zgodnie z przepisami (rozstrzygnięte przez biegłego rzeczoznawcę). W odpowiedzi na zarzut, że niedopuszczalne jest sąsiedztwo zakładu pogrzebowego z zabudową mieszkalną, powtórzył, że zgodnie z istniejącą zabudową przedmiotowa nieruchomość otoczona jest pasem gruntów rolnych o szerokości 21-36m, a od południa graniczy z budynkiem Stowarzyszenia, które w budynku realizuje swoje zadania statutowe. W ocenie odwołującego działalność Stowarzyszenia należy według Prawa budowlanego zakwalifikować do kategorii XI (m.in. domy pomocy i opieki społecznej, sanatoria, hospicja, hotele robotnicze) natomiast przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania jest zakwalifikowana do kategorii X (takiej jak m.in. kościoły, klasztory, cerkwie, kaplice oraz domy pogrzebowe, krematoria). Obie działalności są zatem specyficzne, niezasadne jest więc licytowanie się, która z nich jest bardziej uciążliwa. Zdaniem odwołującego bardziej uciążliwy był warsztat samochodowy. W związku z powyższymi argumentami, zdaniem odwołującego, trudno zgodzić się z przygotowaną analizą architektoniczno - urbanistyczną stwierdzającą brak kontynuacji funkcji. Uciążliwość prowadzenia warsztatu samochodowego jest bowiem większa niż projektowanej inwestycji. Dodatkowo strona złożyła wniosek o weryfikację procedury sporządzenia analizy architektoniczno - urbanistycznej. Z dostępnych dokumentów wynika bowiem, że została sporządzona w dniu wydania decyzji. Brak też informacji o osobie ją sporządzającej. Zakwestionowano także niewłaściwy obszar analizy . Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, przywołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie stwierdziło, że w sprawie należy dokładnie zanalizować czy spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 - czyli zasada kontynuacji funkcji. Oznacza to, że "zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu". W zakresie kontynuacji funkcji należy przyjąć taką zabudowę, która nie godzi w zastany stan rzeczy, którą można pogodzić z już istniejącą zabudową. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Zasada dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do eliminowania inwestycji, które mogą być kontrowersyjne społecznie. Realizacja tej zasady nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wymaga aby przy ustaleniu warunków nowej zabudowy dostosować ją do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych dotychczasowej zabudowy, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Dalej Kolegium stwierdziło, że z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze i inne miejsca pochowku zwłok i szczątków nie wynika zakaz lokowania domów pogrzebowych poza cmentarzami. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że lokalizacja domów pogrzebowych powinna podlegać takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym jak lokalizacja cmentarza. Usługi pogrzebowe, choć są specyficzne, nadal pozostają usługami. Teren planowanej inwestycji położny jest w obszarze, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa, ale także i obiekty usługowe, m.in. hotel i ośrodek opieki na osobami chorymi psychicznie, czy lokale takie jak sklep oraz gabinet kosmetyczny. Sprzeciwy od powyższej decyzji, złożyli "A" Sp. z o.o. (skarżąca Spółka), B.W. (skarżąca) oraz Stowarzyszenie "B" (Stowarzyszenie). W pierwszym sprzeciwie, reprezentowana przez pełnomocnika Spółka zarzuciła naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że została spełniona przesłanka - kontynuacji funkcji i zachodzi podstawa do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na dom pogrzebowy. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono wadliwe zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i co się z tym wiąże wydanie decyzji kasatoryjnej, mimo braku kumulatywnego przesłanek wskazanych w wymienionym powyżej przepisie. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie dokonał naruszenia przepisów postępowania. Organ drugiej instancji nie wskazał w żaden sposób na konkretne uchybienia przepisom postępowania, których miałby dopuścić się organ pierwszej instancji. Nadto powzięte przez organ drugiej instancji wątpliwości co do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdają się być wyłącznie dokonaniem odmiennej, od organu pierwszej instancji, oceny zebranego materiału dowodowego. Nie jest natomiast możliwe wydanie decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ewentualnie powzięte wątpliwości organ drugiej instancji mógł rozwiązać przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, względnie wykazać dlaczego niemożliwe jest zastosowanie tego trybu. Skarżąca podkreśliła też, że organ pierwszej instancji właściwie zastosował przepisy prawa materialnego, a organ drugiej instancji nie wskazał, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Dodała też, iż funkcja jaką spełniać będzie dom przedpogrzebowy nie będzie bezkonfliktowo oddziaływać z funkcją sąsiadującej zabudowy, która w przeważającej mierze odnosi się do funkcji mieszkaniowej i wypoczynkowej. Zdaniem skarżącej Spółki "zmiana budynku warsztatowego na dom pogrzebowy nie będzie zachowywać ładu przestrzennego, co wiąże się z koniecznością zbadania przez ten organ takich wytycznych jak powierzchnia zabudowy, szerokości elewacji frontowej wysokości budynku i geometrii dachu, aby wszystkie budynki w zabudowie tworzyły harmonijną całość". W ocenie skarżącej Spółki chociaż w zabudowie mieszkaniowej możliwe jest wprowadzanie obiektów o funkcji usługowej, to nie można domu pogrzebowego porównywać np. ze sklepem spożywczym czy zakładem kosmetycznym. Powstanie domu pogrzebowego nie może zostać uznane za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. W drugim sprzeciwie skarżąca B.W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, uznała za prawidłową decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśniła, że jej zdaniem przeprowadzenie planowanej inwestycji w postaci domu przedpogrzebowego w wyłącznym sąsiedztwie budynków mieszkalnych jest inwestycją o charakterze uciążliwym dla mieszkańców. Wynika to m.in. z charakteru i cech tej inwestycji, a także z uwagi na wzrost natężenia ruchu komunikacyjnego w obrębie inwestowanej działki. Skarżąca podkreśliła, że wzdłuż ulicy [...] w miejscu, w którym usytuowana jest działka objęta wnioskiem, znajdują się wyłącznie budynki o funkcji mieszkalnej i taka zabudowa znajduje się na działach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Prowadzenie usług nie stanowiących kontynuacji tej funkcji na działce inwestowanej znacznie wpłynie na ograniczenie wykonywania prawa własności właścicieli działek sąsiednich. Porównywanie przez inwestora usług pogrzebowych z innymi usługami- typu sklep odzieżowy czy usługi kosmetyczne jest nieporozumieniem i nie uwzględnia powstawania niebezpiecznych odpadów o kodzie 18.01.03 stanowiących zagrożenia sanitarne dla okolicznych domostw. W ocenie skarżącej naruszony został przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśliła, że zasada dobrego sąsiedztwa oznacza sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach, ale nie kolidujących ze sobą, wzajemnie się uzupełniających, czego nie można powiedzieć o szerokim spektrum usług pogrzebowych, których nie można pogodzić z funkcją mieszkaniową. Skarżąca podkreśliła, iż przedmiotowa działalność ma być prowadzona w bezpośrednim sąsiedztwie jej posesji, na co nie może wyrazić zgody, tym bardziej że ściana budynku usytuowana jest w granicy działki. Dodała, że zabudowa wokół działki z przedmiotowym warsztatem jest gęsta, a powstanie w tej okolicy działalności związanej z usługami pogrzebowymi znacząco wpłynie negatywnie na atrakcyjność lokalową dzielnicy. Wskazała też na problem podtapiania garażu i jego zwilgocenia, co przy dodatkowym niebezpieczeństwie sanitarnym może wpływać ujemnie na jej działkę. Działka z garażem położona jest powyżej poziomu jej działki. Niebagatelną rolę odgrywa też oddziaływanie psychiczne i perspektywa oglądania przenoszonych ludzi zmarłych. Będzie to też dodatkowym obciążeniem psychicznym dla podopiecznych Stowarzyszenia. Podkreślając, że przedmiotowa inwestycja znacznie obniży atrakcyjność i wartość jej działki, dodała, iż umożliwienie inwestorowi zabudowy o proponowanym charakterze sprzeczne jest z zasadami współżycia społecznego. W ostatnim sprzeciwie Stowarzyszenie "B" także wyraziło niezadowolenie z projektowanej zabudowy, podkreślając negatywny jej wpływ na proces terapeutyczny uczestników Warsztatu Terapii Zajęciowej i Środowiskowego Domu Samopomocy dla osób przewlekle chorujących [...]. Wskazało, że lokalizacja i przekształcenie byłego warsztatu w dom przedpogrzebowy bezpośrednio sąsiadujący z terenem ogrodu terapeutycznego stawia pod znakiem zapytania przeznaczenie terapeutyczne tego miejsca, co może się przekładać na zdrowienie osób chorych [...]. Stanowi też zagrożenie biologiczne ze względu na rodzaj odpadów. Może także mieć wpływ na kondycję psychiczną osób z doświadczeniem [...] lub [...]. Działania Stowarzyszenia ukierunkowane są na zapewnienie optymalnych warunków dla rehabilitacji [...], czemu przeszkadzać będzie planowane sąsiedztwo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o oddalenie sprzeciwów ustosunkowało się do każdego z nich. W stosunku do sprzeciwu skarżącej wskazało, że argumentacja dotycząca wzrostu natężenia ruchu komunikacyjnego z racji zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na dom przedpogrzebowy jest chybiona. Nie ma bowiem przepisu odnoszącego się do ruchu samochodowego na działce stanowiącej własność indywidualną,. Także pozostałe uwagi sprzeciwu, odnoszące się możliwości skażenia gruntu środkami trującymi, uwagi o podtapianiu fundamentów i piwnic czy obawy o zdrowie zwierząt i stan upraw są nieuprawnione. W stosunku do sprzeciwu skarżącej Spółki ograniczającego się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium stwierdziło, przywołując treść tego przepisu, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazało, iż "należy dokładnie zanalizować czy w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Organ wyjaśnił, że wydanie decyzji kasacyjnej nie było spowodowane oceną prawną zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale koniecznością przeprowadzenia postępowania co do istotnych okoliczności faktycznych, czego nie uczynił organ pierwszej instancji. W zakresie sprzeciwu Stowarzyszenia Kolegium stwierdziło, że podniesione w nim okoliczności nie mogły mieć wpływu na wydanie decyzji, która winna uwzględniać obowiązujące w tym zakresie przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 2325) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym wniesione sprzeciwy, zdaniem tut. Sądu, musiały zostać oddalone. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć bardzo enigmatyczne i lakoniczne, mimo wszystko spełnia te wymogi, wskazując na konieczność przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w zakresie spełnienia przesłanki zasadniczej dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego warsztatu samochodowego na dom przedpogrzebowy, a mianowicie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tj. kontynuacji funkcji. Wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie – art., 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie została bowiem sprawa dostatecznie zbadana i przygotowana do rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu - w tym przypadku zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego warsztatu samochodowego na dom przedpogrzebowy - wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków projektowanej zabudowy (zmiany sposobu użytkowani). Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że zasadnie organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciwy wyraźnie stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja nie zawiera załącznika w postaci części tekstowej analizy. Do akt dołączone zostały jedynie wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej. Załączono także kserokopię mapy w skali 1:1000 określonej jako "Analiza architektoniczno- urbanistyczna- część graficzna", na której wyrysowano obszar analizowany. Jednak wobec brak części tekstowej tej analizy nie bardzo wiadomo, jaka zabudowa w tym obszarze się znajduje. Nie wyjaśniono też w żaden sposób, dlaczego obszar analizowany przybrał taki właśnie, bardzo nieregularny kształt. Wprawdzie § 3 cytowanego rozporządzenia nie mówi nic o kształcie tego obszaru, wskazując, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki inwestowanej, a jego granice - to trzykrotność szerokość frontu działki, nie mniej niż 50m, jednak wyznaczenie takiego nieregularnego kształtu winno być wyjaśnione. Nie przesądzając i nie twierdząc stanowczo, że wyznaczony w sprawie obszar jest wadliwy, należałoby jednak wyjaśnić, dlaczego przyjęto właśnie taki kształt obszaru analizowanego. Przede wszystkim zaś wymagane jest przeprowadzenie dokładnej analizy zabudowy tego terenu, gdyż inaczej trudno jest ustalić spełnienie czy też brak spełnienia przesłanki – kontynuacji funkcji. Nadto w sprawie pojawiają się sprzeczne informacje wnoszących sprzeciwy i inwestora dotyczące m.in. zabudowy tego terenu. Dopiero bowiem po dokładnej analizie zabudowy wyznaczonego obszaru będzie można jednoznacznie ustalić, czy nieruchomość, której dotyczy wnioskowana zmiana sposobu użytkownika dawnego warsztatu samochodowego na dom przedpogrzebowy znajduje się w obszarze gęsto zabudowanym (według twierdzeń skarżącej) czy też przedmiotowy teren otoczony jest pasem gruntów rolnych (o szerokości 21-36m), czyli nie jest to tern o gęstej zabudowie. W przywołanych zatem okolicznościach sprawy nie można podzielić twierdzenia skarżącej Spółki, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może bowiem być wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśniania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż niezbędne w sprawie jest przeprowadzenie analizy architektoniczno- urbanistycznej przez uprawnioną osobę. Dopiero bowiem na tej podstawie możliwe będzie stwierdzenie spełnienia lub braku spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji. Odnosząc się do dalszych zgłoszonych zastrzeżeń, należy stwierdzić, iż wątpliwości podniesione w sprzeciwie przez Stowarzyszenie nie mogły mieć wpływu na ocenę kontynuacji funkcji. Stąd też w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności przygotować niezbędny do wydania decyzji materiał dowodowy, w tym przede wszystkim dołączyć analizę architektoniczno- urbanistyczną. Powyższych działań nie mógł podjąć samodzielnie organ odwoławczy i nie mógł na tym etapie postępowania wydać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesione sprzeciwy i na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.