II SA/Gl 2032/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 października 2023 r. nr SKO.4104.36.2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 13 marca 2023 r., znak [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 1 października 2023 r., nr SKO.4104.36.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium" lub " organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt Gminy" lub "organ I instancji" ) z dnia 13 marca 2023r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] na mapie nr 1, obręb [...], zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia 2 listopada 2022r. [...] Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2023 r. G. S. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 2 listopada 2022 r. w sprawie podziału nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] Skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej numerami działek [...], [...],[...] i [...] położonej w K. przy ulicy[...] , która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. jest oznaczona symbolem "Kw" i stanowi komunikację wewnętrzną do jego nieruchomości położonej przy ulicy [...] oraz nieruchomości jego siostry położonej przy ulicy[...]. W dniu 27 stycznia 2023 r. zwrócił się do niego sąsiad – Z. M., z żądaniem ustanowienia na nieruchomości, oznaczonej numerami działek [...] , [...] , [...] i[...] , służebności przejazdu. Skarżący wyjaśnił, że to z tego pisma dowiedział się o wydaniu przez Wójta Gminy decyzji dotyczącej podziału nieruchomości nr [...] (sąsiadującej z nieruchomościami będącymi jego współwłasnością). W tym postępowaniu skarżący nie brał udziału jako strona. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie zapewnił mu, jako współwłaścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością ulegającą podziałowi, czynnego udziału w postępowaniu, mimo iż udział w tym postępowaniu winien być zapewniony ze względu na skutek podziału, który wiąże się z możliwością naruszenia jego prawa, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem skarżącego – Z. M. dokonał celowo podziału swojej nieruchomości w ten sposób, iż pozbawił działki powstałe po podziale o numerach[...], [...],[...] i [...] dostępu do drogi publicznej. Postanowieniem z dnia 13 marca 2023 r. nr [...] GP Wójt Gminy odmówił wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w Koszęcinie, oznaczonej jako działka nr [...] na mapie nr 1, obręb K., zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...] Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie Wójta Gminy zarzucając postanowieniu naruszenie art. 93 ust. 1 oraz 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", w zakresie w jakim błędnie uznano, iż nie przysługuje mu interes prawny do bycia stroną w postępowaniu podziałowym. Przywołanym na wstępie postanowieniem Kolegium utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania i ustalony stan faktyczny sprawy. Następnie zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Kolegium powołując się na treść decyzji Wójta Gminy z dnia 2 listopada 202 r. stwierdziło, że skarżący nie ma tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości. Jest on współwłaścicielem m.in. działek nr [...] , [...] , które graniczyły z działką [...], a obecnie po podziale graniczą z działkami nr[...] , [...]i [...]. W ocenie Kolegium okoliczność, iż Z. M. wystąpił do skarżącego z żądaniem ustanowienia służebności gruntowej, nie skutkuje nabyciem przez skarżącego przymiotu strony postępowania. Tym samym zdaniem organu odwoławczego słusznie Wójt Gminy wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, ponieważ oczywistym jest, że wnioskodawca jako osoba niebędąca właścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości dzielonej, nie jest stroną postępowania podziałowego. Kolegium przywołało także treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lutego 2023 r. II SA/Łd 789/22 z którego wynika, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości, wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, to organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy odnosząc się do treści zażalenia podniósł, że wystąpienie właściciela dzielonej działki do skarżącego o ustanowienie służebności na drodze cywilnej nie skutkuje tym, iż skarżący posiada interes prawny w ramach postępowania administracyjnego. Zauważył, że w decyzji podziałowej nie zostało również wskazane, iż dostęp do drogi publicznej dla wydzielonych działek miałby być realizowany przez służebność gruntową ustanowioną na nieruchomości skarżącego. Z uwagi na powyższe, zdaniem Kolegium, nie było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania cywilnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w L. W skardze na ww. postanowienie skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 1 oraz 99 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. w zakresie w jakim błędnie uznano, iż nie przysługuje mi interes prawny do bycia stroną postępowaniu podziałowym. W konsekwencji podniesionego zarzutu wniósł o: a) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; b) uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy K. z dnia 13 marca 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi; c) o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.  W uzasadnieniu skargi skarżący przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł argumenty przemawiające za wykazaniem interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością ulegającą podziałowi. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie, kontroli sądowej podlega zgodność z prawem postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane w jej treści. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Kolegium, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 13 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka nr [...] na mapie nr 1, obręb Koszęcin, zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia 2 listopada 2022 r. [...] Na wstępie wskazać należy, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Postepowanie w tym trybie może się toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (art. 150 § 1 k.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie można wznowić z urzędu bądź też na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., jest aktem potwierdzającym, iż wniosek o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi proceduralne umożliwiające dokonanie merytorycznej oceny wadliwości postępowania zakończonego decyzją ostateczną lub takim postanowieniem. Złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi zatem do wszczęcia postępowania, ale skutkuje podjęciem przez organ czynności proceduralnych podejmowanych poza ramami postępowania (vide wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1390/06). Jednolicie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym, czy został zachowany termin (miesięczny) od dnia, w którym powzięto wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy została w nim powołana choćby jedna okoliczności, o której mowa w art. 145-145b k.p.a. i wreszcie, czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie. Dopiero kumulatywne spełnienie tych przesłanek prowadzi do wznowienia postępowania, a w jego następstwie, do merytorycznego rozpoznania wniosku. Natomiast w przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. W świetle art. 148 § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia tego rodzaju podania ma zatem ustalenie daty powzięcia wiadomości o tym, kiedy strona dowiedziała się o decyzji (postanowieniu) bądź innej okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i daty wystąpienia przez nią z podaniem o wznowienie. Miesięczny termin jest terminem ustawowym (materialnym), którego uchybienie nie podlega przywróceniu. W związku z tym ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Dochowanie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. powinno podlegać badaniu we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego i niedopełnienie tego wymogu skutkuje odmową wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., II OSK 550/15, CBOSA). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie to strona winna wykazać, że termin ten zachowała, jednakże nie może to jednocześnie zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 21 marca 2012 r., I OSK 463/11). W ocenie Sądu skarżący złożył wniosek w terminie wynikającym z art. 148 § 2 k.p.a. Wynika to z treści złożonego przez skarżącego wniosku. O wydanej decyzji podziałowej skarżący dowiedział się od Z. M. w dniu 27 stycznia 2023 r. a wniosek został złożony w dniu 27 lutego 2023 r. Kluczowym zagadnieniem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest jednak odpowiedź na pytanie dotyczące kwestii oceny interesu prawnego skarżącego uzasadniającego możliwość wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W tym aspekcie wskazać trzeba, że wniosek o wznowienie postępowania może zostać załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty, a zatem gdy stwierdzenie tego nie wymaga czynności postępowania wyjaśniającego (zob. np. wyroki NSA z: 8 grudnia 2015 r., II OSK 933/14 i 18 września 2019 r., II OSK 1833/19). W uzasadnieniach wydanych przez siebie postanowień organy wyraziły - słuszny co do zasady - pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest tylko osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości podlegającej podziałowi. Oczywistym jest, że właścicielom działek sąsiednich nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Jednakże w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyroki NSA z: 16 lipca 2010 r., I OSK 1288/09; 14 października 2009 r., I OSK 91/09; 11 lipca 2017 r., I OSK 2698/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2019 r., IV SA/Po 916/19). Ponadto nie zawsze krąg stron w postępowania zwykłego pokrywa się z kręgiem stron postępowania nadzwyczajnego. Krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Nie można, wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej (zob. wyroki NSA z: 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10; 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; postanowienie NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 326/13). W konsekwencji w szczególnych sytuacjach można byłoby uznać, że legitymacja do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania o podział nieruchomości przysługiwać będzie osobie, która nie była stroną postępowania podziałowego. Nie można zatem w kontrolowanej sprawie z samego faktu, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi na podstawie decyzji ostatecznej Wójta Gminy, wywodzić, iż nie może on skutecznie żądać wznowienia postępowania. Gdyby bowiem okazało się, że zatwierdzony podział nieruchomości ingeruje w przysługujące mu prawo własności nieruchomości, miałby on niewątpliwie interes prawny do żądania wznowienia postępowania w zakresie decyzji podziałowej. Odmawiając zaś wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych organy faktycznie przesądziły, że podział nie ingeruje w prawo własności skarżących. Natomiast okoliczność ta podlegała badaniu we wszczętym postępowaniu wznowieniowym, gdyż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia. Nie jest zatem dopuszczalne badanie przez organ interesu prawnego osoby żądającej wznowienia postępowania już na etapie oceny przez organ przesłanek formalnych do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie jest to dopuszczalne nawet w sytuacji, kiedy osoba wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego powołuje się na przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Szczególnie w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania nie jest umocowany do badania, czy podmiot domagający się tego wznowienia istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym sporną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Przedstawione wyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 572/20 a Sąd orzekający w sprawie przyjmuje je jako własne. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie mogą ostać się w obrocie prawnym, ponieważ naruszają przepisy art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W przypadku ustalenia, że żądanie skarżącego spełnia wskazane wyżej warunki formalne, organ powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania i dopiero w toku tego postępowania dokonać szczegółowych ustaleń, co do twierdzeń skarżącego dotyczących ingerencji decyzji podziałowej w przysługujące mu prawo własności. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni powyżej przedstawione stanowisko Sądu.