II SA/Gl 205/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi T. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zgody na włączenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Prezydent Miasta P. zezwolił K. M. na włączenie się do kanalizacji deszczowej w ul. A poprzez wprowadzenie wód opadowych, zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną. Legalność powyższej decyzji zakwestionowała w licznych pismach W. H. podnosząc, że przedmiotowe "włączenie" nastąpiło na jej działce i bez jej zgody. Interwencje W. H. zostały potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie (zgłoszone przez nią zarzuty zostały podtrzymane przez jej następców prawnych K. H., I. H. i K. H.). W konsekwencji Prezydent Miasta P. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną a decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił uchylenia wydanej przez niego decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło jednak decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. i umorzyło postępowanie w sprawie. W wyniku skargi wniesionej przez W. H. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 17 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1070/01 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...] r. jednak w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez T. C. (następczynię prawną K. M.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie wygaszenia decyzji z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. Od decyzji tej K., I. i K. H. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W trakcie badania akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja z dnia [...] r. dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.). W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. numer [...] Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. numer [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. podnosząc w uzasadnieniu, że decyzja ta została podjęta bez podstawy prawnej, a tym samym zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. wskazano bowiem jako jej podstawę prawną § [...] pkt [...] Regulaminu Organizacyjnego Miasta. Następcy prawni K. M. T. i A. Cz. stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. wystąpili do Kolegium z wnioskiem z dnia [...] 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W swym wniosku podnieśli, iż już w [...] r. została ustanowiona służebność drogi, natomiast sprawa odwodnienia działek z jednej i drugiej strony drogi została określona przez Urząd Miejski w P. w [...] r. Zaakcentowali, że właściciele działek mieli solidarnie przystąpić do wykonania kanalizacji jednak w rzeczywistości wykonała ją jedynie rodzina K. i A. M. a W. H. nie wniosła wówczas żadnych roszczeń z tytułu wejścia na jej posesję. Wskazali także, że brak kanalizacji uniemożliwia swobodny dojazd i dostęp do posesji i wnieśli o odkupienie działki przez Miasto P.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. wskazując w uzasadnieniu, że regulamin organizacyjny nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, stosownej podstawy nie zawierały także obowiązujące w roku [...] ustawy. Kolegium zaakcentowało dodatkowo, że podniesione we wniosku okoliczności dotyczące drogi koniecznej nie podlegają orzecznictwu administracyjnemu, a spory na tym tle rozstrzygane winny być na drodze procesu cywilnego Pismem z dnia [...] 2007 r. T. i A. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję SKO w K., podnosząc w uzasadnieniu po raz kolejny, iż W. H. niewątpliwie wiedziała o wykonanych pracach związanych z budową przyłącza kanalizacyjnego. Nadto, zdaniem skarżących, ich rodzina nie może ponosić konsekwencji braku reakcji we właściwym czasie organów nadzorujących pracę Urzędu Miasta w P.. Skarżący zaproponowali też polubowne rozwiązanie konfliktu polegające na zachowaniu kanalizacji w dotychczasowym stanie do czasu zaproponowania im innej drogi. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami formalnymi uzasadniającymi jej wzruszenie i uniemożliwiającymi merytoryczną ocenę jej poprawności. Zaskarżona decyzja, wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., podjęta została mianowicie przez skład orzekający po części tożsamy ze składem orzekającym, który uprzednio wydał rozstrzygnięcie podlegające kontroli. Jak wynika z akt sprawy dwaj członkowie Kolegium uczestniczyli bowiem zarówno w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] r. jak też w ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy na skutek wniesionego przez strony na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku. Wskazać należy zatem w tym miejscu, iż stosownie do art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. To czy przepis ów należy odnieść także do sytuacji gdy w wyniku złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powtórnie orzeka w sprawie samorządowe kolegium odwoławcze od lat budziło wątpliwości, a orzecznictwo sądowe było w tym zakresie niejednolite. Aktualnie kwestię tę przesądził jednak Naczelny Sąd Administracyjny, który w dniu 22 lutego 2007 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. II GPS 2/06 stwierdzającą, iż artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem bowiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie rozważyć czy nie zaszły przesłanki określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowane do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego mają także zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu kontrolowanej decyzji. Mają one, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także zastosowanie do pozaetatowego członka kolegium, który - poza brakiem możliwości przewodniczenia składowi orzekającemu - ma w zakresie orzekania takie same uprawnienia i obowiązki jak członek etatowy. W konsekwencji powyższych uwag zaskarżona decyzja, jako wydana w niewłaściwym składzie, musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Ustosunkowując się natomiast do treści skargi T. i A. C. Sąd wskazuje skarżącym, iż zawsze gdy w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozpoznający sprawę organ stwierdzi, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej obowiązany jest w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec jej nieważność. Obowiązek ten nie jest zależny od pozostałych okoliczności sprawy, a tym samym na treść rozstrzygnięcia nie może mieć wpływu ani podnoszony przez skarżących znaczny upływ czasu, ani brak winy stron postępowania. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a..