II SA/Gl 205/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi E. K. i P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], w częściach dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 3800,00 ( trzy tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w R., stanowiącej działkę nr [...] (k.m. [...]), obręb B., o pow. [...], stanowiącej dotychczas własność obecnie skarżących E. i P.K., a zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. - z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - budowę zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece [...]. Jednocześnie organ orzekający przyznał skarżącym odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość w kwocie [...] zł podkreślając, iż wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Organ zobowiązał też wnioskodawcę - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. - do wypłaty odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z siedzibą w G. zwrócił się m.in. o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości gruntowej albowiem działka ta jest niezbędna wnioskodawcy do realizacji celu publicznego, jakim jest budowa zbiornika "[...]" na rzece [...]. Pismem nr [...] z dnia [...] wyznaczono wnioskodawcy oraz właścicielom przedmiotowej nieruchomości dwumiesięczny termin do zawarcia ugody. Wezwanie nie odniosło skutku, a w konsekwencji w dniu [...] Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu spełnione zostały ustawowe przesłanki do wywłaszczenia prawa własności. Nieruchomość stanowiąca własność skarżących, zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece [...] znalazła się bowiem na obszarze planowanej inwestycji. W toku postępowania Starosta zaproponował pełnomocnikowi skarżących potencjalne grunty rolne znajdujące się w zasobie nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, które ewentualnie mogłyby stanowić przedmiot odszkodowania. Grunty te nie zostały przez stronę zaakceptowane jako nieruchomości zamienne, natomiast wnioskowane przez nią nieruchomości położone na terenie B. nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na ich wydzierżawienie do [...] roku. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość wywłaszczanej działki. Operat taki został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H.W. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości ustalono na kwotę [...] złotych. Wartość ta została zaktualizowana oświadczeniem rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] i na dzień wydania decyzji wyniosła [...] złotych. W toku postępowania, w ramach którego skarżący kwestionowali ustalenia operatu, pełnomocnik strony wniósł o skierowanie tego operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oraz do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z uwagi na jego nierzetelność i niewiarygodność. Zaproponował odszkodowanie w wysokości [...] złotych za 1 m2. Jednak w ocenie organu operat został prawidłowo sporządzony. Organ powołał się przy tym na stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1010/07, zgodnie z którym planowany zbiornik przeciwpowodziowy nie ma charakteru komercyjnego, a znajdujące się na tym terenie pokłady żwiru nie są częścią składową gruntu i nie powinny być brane pod uwagę przy wycenie. Jako podstawę materialnoprawną wydania powyższej decyzji organ wskazał art. art. 9a, art. 112 ust. 1, 3 i 4, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 121, art. 122, art. 123, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. zwanej dalej: u.g.n.). Od powyższej decyzji skarżący, działający przez pełnomocnika, wnieśli odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie o zmianę decyzji poprzez przyjęcie, że odszkodowanie winno wynosić nie mniej niż [...] złotych za 1 m2. Ponadto wniesiono o zwrócenie się do Gminy K. o nadesłanie planu zagospodarowania terenów pod zbiornik, a także o pominięcie całkowite operatu sporządzonego przez H.W. Organowi pierwszej instancji zarzucono oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego, który nie uwzględnił uwarunkowań przedmiotowego gruntu, w tym wartości kopalin oraz komercyjnego charakteru zbiornika, przez co wartość nieruchomości jest rażąco niska. Zdaniem skarżących naruszono również art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności pominięto ustalenia planu zagospodarowania gminy K. oraz oddalono wnioski dowodowe zmierzające do weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto zarzucono rażącą obrazę przepisów art. 9a, art. 112, art. 113, art. 119, art. 121, art. 123, art. 128, art. 129, art. 130 i art. 132 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wartość wywłaszczanej nieruchomości zamyka się kwotą [...] złotych, gdzie w rzeczywistości wartość wywłaszczanej nieruchomości opiewa na kwotę [...] złotych. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż Starosta [...] przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym z [...], sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego H.W., w którym wartość rynkową działek określono dla aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Wybrano zatem, zdaniem organu, właściwe i zgodne z obowiązującym rozporządzeniem podejście oraz metodę szacowania. Ponadto rzeczoznawca dokonał w [...] roku aktualizacji operatu w oparciu o art. 156 ust. 4 u.g.n. Odnosząc się z kolei do zarzutu nie uwzględnienia wartości kruszyw Wojewoda [...] wskazał, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jest rolnicze, a właściciel nie posiada koncesji na wydobywanie kruszyw. Tym samym uznać należy, że kopaliny na niej się znajdujące nie stanowią jej części składowych i w związku z tym, zgodnie z przepisem § 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin nie uwzględnia się wartości złoża. Organ odwoławczy przywołał na tę okoliczność 4 wyroki tut. Sądu i wyjaśnił, że wobec ich treści nie uwzględnił wniosku o włączenie do akt wypisu z planu zagospodarowania Gminy K., albowiem nie budzi wątpliwości, że inwestycja nie ma charakteru komercyjnego. Odnośnie zarzutów oddalenia wniosków dowodowych zmierzających do weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego organ wskazał, że opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i podlega ocenie organu administracji jak każdy dowód. Jeżeli natomiast w ocenie strony operat jest niepełny i niejasny, to mogła ona samodzielnie wystąpić do organizacji rzeczoznawców. Co do wyrażonego w odwołaniu żądania przyznania nieruchomości zamiennej organ odwoławczy wskazał, że w trakcie kontrolowanego postępowania Starosta [...] kilkukrotnie oferował przyznanie gruntów zamiennych, jednakże wówczas skarżący nie wyrazili zgody na ustalenie odszkodowania w tej formie. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została przez właściwy organ i została podpisana przez osobę upoważnioną do działania w imieniu tego organu. Pismem z dnia 3 lutego 2009 roku skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję, podnosząc te same, identycznie zredagowane zarzuty, które ich pełnomocnik podniósł w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie przytaczając w skrócie argumenty, które zawarł wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności odwołując się do już wcześniej przywołanych orzeczeń tut. Sądu w podobnych sprawach (sygn. akt: II SA/Gl 1002/07, II SA/Gl 1003/07, II SA/Gl 1010/07, II SA/Gl 1038/07). W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 24 września 2009 roku pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę, jednak sprecyzował jej wnioski do żądania uchylenia decyzji organów obu instancji jedynie w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania. Z kolei pełnomocnik organu odwoławczego wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzał aktualności operatu sporządzonego w [...] roku, albowiem dokonał jego aktualizacji w trybie Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny ustanowionych przez samorząd rzeczoznawców majątkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga, po ograniczeniu jej żądań na rozprawie do części dotyczącej odszkodowania, zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, albowiem wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć na wstępie przyjdzie, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 Konstytucji RP), a ingerencja organów administracji publicznej w to prawo nastąpić może wyłącznie w przypadkach służących realizacji celu publicznego, na podstawie ustawy. W tym przypadku ingerencja w prawo własności poprzez jego odjęcie dotychczasowemu właścicielowi nastąpiła na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rolą organu było z mocy tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym ustalając to odszkodowanie nie można było pominąć jego słusznej wysokości (art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP). Dla ustalenia tej słusznej wysokości ustawodawca wprowadził unormowania, które nakazują uwzględnienie określonych parametrów przy sporządzaniu wyceny nieruchomości. Te unormowania określone zostały przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi, a w szczególności rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie natomiast z ust. 4 cytowanego artykułu operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Podkreślenia nadto wymaga, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości sporządzony został w dniu [...], a zatem w myśl powołanego art. 156 ust. 3 u.g.n. mógł być wykorzystany na cele wywłaszczenia najpóźniej do dnia [...] i to jedynie przy stwierdzeniu, że nie wystąpiły zmiany, o których mowa w tym przepisie. Tymczasem decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydana została w dniu [...], a więc po blisko [...] od daty sporządzenia operatu. Wykorzystanie operatu po upływie takiego terminu jest możliwe wyłącznie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w samym operacie. Przepis art. 156 u.g.n. nie przewiduje w takiej sytuacji sporządzenia aktualizacji operatu, na którą to aktualizację powołują się organy orzekające. Znajdujący się w aktach sprawy dokument zatytułowany "aktualizacja operatu szacunkowego" w żaden sposób nie może być uznany za potwierdzenie aktualności operatu, ani tym bardziej za nowy operat. W ocenie Sądu, jeżeli po dacie sporządzenia operatu szacunkowego doszło do zmiany wartości wycenianej nieruchomości, to niezbędnym jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego uwzględniającego wszystkie czynniki mające wpływ na ustalenie wartości nieruchomości. Wykorzystanie przez organ nieaktualnego operatu szacunkowego stanowiło naruszenie art. 156 ust. 3 u.g.n., a to z kolei musiało spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w częściach orzekających o odszkodowaniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż w myśl art. 131 u.g.n. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przyznanie, w razie zgody właściciela, nieruchomości zamiennej stanowi jedynie przewidzianą w prawie możliwość, skorzystanie z niej nie jest jednak obowiązkiem organu administracji publicznej. Tym samym orzekający o odszkodowaniu organ administracji publicznej może w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania nieruchomość taką zaoferować, może też takiej propozycji nie złożyć. Jak wynika z akt sprawy propozycja taka została skarżącym złożona kilkukrotnie. Sąd nie podziela również, z przyczyn wskazanych przez organ drugiej instancji, zarzutów skarżących co do konieczności uwzględnienia wartości kopalin, które nie są częścią składową wykorzystywanej rolniczo nieruchomości oraz komercyjnego, zdaniem skarżących, charakteru inwestycji. Także zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez Starostę [...] wniosku o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych trudno w pełni podzielić, wniosek taki nie jest bowiem wiążący dla rozstrzygającego sprawę organu. Ocena operatu, której dokonanie jest obowiązkiem orzekającego organu administracji publicznej, może być bowiem przez organ ten dokonana we własnym zakresie, poza przypadkami szczególnych wątpliwości - z reguły nie wymagając poddania go weryfikacji zewnętrznej. Jedynie w sytuacji gdy przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości organ winien rozważyć zwrócenie się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Tym samym o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje nie żądanie strony lecz powstanie wątpliwości, w odczuciu organu uzasadnionych, co do ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości. Notabene zauważyć należy, iż także skarżący nie przedłożyli odmiennego operatu ani też nie zlecili wykonania go organizacji zawodowej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekł na podstawie art. 152 p.s.a., a to wobec faktu, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, co organ odwoławczy stwierdził z urzędu po wniesieniu skargi postanowieniem z dnia [...] (art. 9 u.g.n.). O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200 i 209 p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez nich wpis sądowy w kwocie 200,00 złotych zgodnie z zarządzeniem z dnia 3 lipca 2009 r. oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie określonej zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W szczególności organ pierwszej instancji zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego i po dokonaniu jego oceny oraz po przeprowadzeniu w tym zakresie ponownie postępowania z udziałem stron wyda decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.