II SA/Gl 206/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant referent stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J.G. i J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz.414 ze zm.) oraz na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku parterowego (pawilonu handlowego) zlokalizowanego na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. [...] w Z., stanowiącej własność J. i J.G. Następnie, pismem z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.. działając na podstawie art.15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz.161 ze zm. zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wezwał J. i J.G. do wykonania, w terminie 7 dni, rozbiórki budynku parterowego położonego na działce nr [...] ul. [...] w Z.. W piśmie tym właściciele nieruchomości zostali poinformowani, że niewykonanie nałożonego w/w decyzją obowiązku, we wskazanym terminie, spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał tytuł wykonawczy, który został skierowany do egzekucji administracyjnej. Strony pouczono o prawie zgłoszenia zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art.64, 116 i 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, orzeczono o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w wysokości [...] zł, z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W piśmie z dnia [...] r. J. i J. G. wnieśli "zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego". Wnioskodawcy wskazali, iż zastosowano zbyt surowy, ich zdaniem, środek egzekucyjny oraz wnieśli o wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko podnieśli, iż co prawda zarówno odwołania składane w toku instancji, jak i skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały rozpoznane w sposób dla nich niekorzystny, to jednak czują się "pokrzywdzeni ewentualnymi (ostatecznymi) skutkami tych decyzji". Inwestorzy przyznali, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże było to spowodowane obawą zniszczenia zgromadzonych materiałów budowlanych wobec nadchodzącej zimy. Podnieśli również, że niejednokrotnie deklarowali "zamiar poniesienia wszelkich niezbędnych opłat, związanych z uzyskaniem zezwolenia na budowę tegoż pawilonu...". Ponadto w uzasadnieniu zarzutu wskazano na trudną sytuację rodzinną i materialną oraz negatywne skutki jakie pociągnie wykonanie decyzji o rozbiórce pawilonu. Wydanym w dniu [...] r. postanowieniem nr [...] odmówiono uznania zarzutu w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru budowlanego wskazał, iż pomimo upływu stosownego terminu obowiązek nałożony w decyzji o nakazie rozbiórki nie został wykonany. Nie ma możliwości "wstrzymania" toczącego się postępowania egzekucyjnego, czego domagali się wnoszący zarzut. Ponadto organ wskazał na opieszały i lekceważący, jego zdaniem, stosunek J. i J. G. – inwestorów do nałożonych na nich obowiązków. W zażaleniu na to postanowienie właściciele działki nr [...] wnieśli o umorzenie nałożonej grzywny oraz, ewentualnie o "wstrzymanie" postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając powyższe zażalenie wskazano, iż uiszczenie nałożonej grzywny pozbawiłoby rodzinę inwestorów "podstawowych środków utrzymania na najbliższe kilkanaście miesięcy". W dalszej części składający zażalenie opisali swoją sytuację rodzinną i materialną, nie negując zarazem okoliczności rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia. Podnieśli w związku z tym analogiczne, jak w zarzucie, argumenty dotyczące konieczności wykorzystania materiałów budowlanych w obawie przed zbliżającym się sezonem zimowym. Na koniec zarzucili wszystkim wydanym rozstrzygnięciom administracyjnym "brak ludzkiego spojrzenia na sytuację rodzinną skarżących". Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art.144 tej ustawy oraz w oparciu o art.34 i art.122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że "środki egzekucyjne są stworzone w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku". Grzywna stanowi wyłącznie środek przymusu egzekucyjnego, nie ma ona natomiast charakteru represyjnego – kary za czyn zawiniony. Ponieważ J. i J.G. nie wykonali decyzji o nakazie rozbiórki, niezbędnym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania nałożonego na nich obowiązku. Ponieważ nie wskazali również wynikających z ustawy podstaw przemawiających za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych, w tym zakresie ich wniosek nie mógł odnieść skutku. W skardze do Sądu J. i J. G. wnieśli o zmianę w/w postanowienia, podnosząc, iż jest ono "niesprawiedliwe i krzywdzące moralnie i materialnie 5-cio osobową rodzinę skarżących". W uzasadnieniu skargi raz jeszcze powtórzona została argumentacja wskazująca na konieczność "ratowania" materiałów budowlanych, a skarżący, przyznając iż nakaz rozbiórki był z formalnego punktu widzenia słuszny, wyrazili nadzieję, że przy rozpatrywaniu skargi będzie również brana pod uwagę ich ciężka sytuacja rodzinna i materialna oraz fakt, iż dają oni zatrudnienie kilku osobom, co przy uwzględnieniu wysokiego bezrobocia nie powinno pozostać obojętnym. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż skarga J. i J. G. nie zawiera określenia naruszenia prawa materialnego, a zawarte w niej zarzuty nie odnoszą się do meritum sprawy. W toku postępowania ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, iż na działce nr [...] położonej w Z. przy ul. [...] wybudowano budynek parterowy (pawilon) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego inwestycja ta musiała zostać uznana za samowolę budowlaną. Samowolą budowlaną jest bowiem "trwająca lub zakończona budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Stwierdzenie zaistnienia samowoli budowlanej obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Konieczną przesłanką, niezbędną do stwierdzenia, iż mamy do czynienia z samowolą budowlaną jest niedopełnienie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wzniesionego obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Sąd oddalił wnioski skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Następnie, postanowieniem z dnia 4 marca 2002 r. zawieszono postępowanie sądowe z uwagi na fakt, iż zainteresowany S.S. zmarł i nie było możliwe ustalenie jego spadkobierców. W dniu 15 kwietnia 2004 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 16 czerwca 2004 r. skarżąca J.G. powtórzyła co do zasady argumentację zawartą w skardze domagając się równocześnie "zniesienia" decyzji o rozbiórce. Wskazała ponadto, iż nowelizacja ustawy Prawo budowlane dopuszcza legalizację samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli Sądu zgodnie z treścią art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269). Zgodnie z treścią art.33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (według stanu obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być tylko: 1) wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego lub bezpośrednio z przepisu prawa, a w przypadkach określonych w art.26 § 3 – z orzeczenia sądowego, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, wymaganego w myśl art.15, 7) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art.7). Żadna z tych sytuacji w rozpatrywanej sprawie jednak zdaniem Sądu nie zachodzi, w szczególności nie zachodzi sytuacja określona w pkt 7, na którą skarżący powołali się w zarzutach. Twierdzenia w tym względzie skarżący zresztą, ani w zarzutach, ani w zażaleniu, ani w skardze do Sądu, w żaden sposób nie uzasadnili. Ponieważ zgodnie z tytułem wykonawczym skarżący są zobowiązani do wykonania rozbiórki budynku parterowego (pawilonu handlowego), a więc obowiązku o charakterze niepieniężnym to w świetle treści art.116 omawianej ustawy organ egzekucyjny mógł zastosować w stosunku do nich tylko środki egzekucyjne w postaci grzywny w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Nakładając na nich grzywnę w celu przymuszenia zastosował zatem niewątpliwie środek mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze polegałoby na zleceniu innym osobom wykonania tej rozbiórki na koszt skarżących. Skarżący nie twierdzili przy tym, że z jakichkolwiek przyczyn nie są w stanie wykonać rozbiórki we własnym zakresie. W konsekwencji trudno mówić w ogóle o uciążliwości nałożonego na nich środka skoro zgodnie z treścią art.125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku, nałożona, a nie uiszczona grzywna podlega umorzeniu. Mogli się zatem od niej uwolnić wykonując nakaz rozbiórki. Treść zarzutów, zażalenia i skargi wskazuje jednak, że skarżący nie chcą wykonać rozbiórki ani zapłacić wymierzonej im grzywny, gdyż kwestionują zasadność obowiązku objętego tytułem wykonawczym tj. nałożenie na nich obowiązku nakazu rozbiórki decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...]. Ich zarzuty w tym względzie nie mogły jednak odnieść skutku, a to z tego względu, że zgodnie z treścią art.29 § 1 omawianej ustawy organ egzekucyjny nie był uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji zasadnie przyjął organ egzekucyjny, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zasadnie też organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie wydane w sprawie tych zarzutów przez organ egzekucyjny. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada obowiązującemu prawu, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271). W odniesieniu do zarzutów skargi należy jeszcze stwierdzić, że z punktu widzenia określonych w art.33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstaw wniesienia zarzutu, nie ma żadnego znaczenia akcentowana w skardze trudna sytuacja materialna skarżących oraz przyczyny, które spowodowały wybudowanie przez nich pawilonu handlowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Należy też stwierdzić, że w postanowieniu w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie podlega badaniu kwestia prawidłowości wyliczenia wysokości nałożonej grzywny. W tym przedmiocie sprawa podlegałaby badaniu w razie wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.