II SA/Gl 206/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie dotyczące budowy ogrodzenia od strony drogi powiatowej w Z. W wyniku oględzin przeprowadzonych 16 czerwca 2011 r. ustalono, że na działce nr [...] od strony drogi powiatowej istnieje ogrodzenie wykonane z 6 słupków metalowych zabetonowanych w gruncie, betonowej podmurówki i zamontowanych 5 przęseł metalowych. Długość tego fragmentu ogrodzenia wynosi 9,78 m. Inwestorem robót była M. P., która podała, że w roku 2011 wykonała remont płotu od strony drogi. Poprzednie ogrodzenie stało w tym samym miejscu, było drewniane i uległo dewastacji przez nieznanych sprawców. Obecny przy oględzinach sąsiad A. F. zarzucił, że poprzednie ogrodzenie miało uskok, a obecne jest równe. W oparciu o szkic sytuacyjny z 25 lutego 2011 r. sporządzony do sprawy [...] w sprawie o zasiedzenie ustalono, że ogrodzenie znajduje się na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...], a w dacie wykonania szkicu nie znajdowało się na całej długości w takiej samej odległości od drogi, tworząc w pewnym miejscu na działce [...] uskok w miejscu, gdzie była furtka. Taki przebieg poprzedniego ogrodzenia potwierdza także kopia mapy zasadniczej znajdująca się w aktach. Obecne ogrodzenie uskoku nie ma, w części biegnie w tym samym miejscu co poprzednie, zaś w części zostało przesunięte. Prowadząc postępowanie organ zwrócił się o wypis i wyrys z planu miejscowego dla terenu działek. W planie droga powiatowa oznaczona jest symbolem KZ, jej linie rozgraniczające biegną przez tereny zabudowane, także przez istniejące budynki. Działki [...] i [...] częściowo leżą w jednostce KZ, w pozostałej części MU1. Dla jednostki o symbolu KZ (tereny urządzeń komunikacyjnych) przepis § 26 miejscowego planu zagospodarowania sołectwa Z. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z [...] r. przewiduje szerokość w liniach rozgraniczających 25 m. W § 26 ust. 12 plan ustala nieprzekraczalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni, a w ust. 13 dla dróg publicznych ustala lokalizację ogrodzeń terenów budowlanych poza liniami rozgraniczającymi tych dróg z zabezpieczeniem bezkolizyjnych zjazdów. Decyzją nr [...] z [...] r. PINB w Z. nakazał M. P. dokonać rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] i [...] w Z. od strony drogi powiatowej. W podstawie prawnej podano przepis art. 49b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). W uzasadnieniu opisano stwierdzony stan faktyczny. Podano, że odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni wynosi 2,92 m, a szerokość jezdni 5,17 m. Poprzednio fragment ogrodzenia biegł w innym miejscu i był oddalony od krawędzi jezdni o 3,75 m. Przytoczono brzmienie przepisu § 26 ust. 13 planu i stwierdzono, że zgodnie z tym przepisem ogrodzenie należy sytuować w odległości min. 12,5 m od osi drogi. Wykonane roboty zakwalifikowano jako budowę (odbudowę), albowiem doszło do rozebrania starego ogrodzenia i wykonania, częściowo w tym samymi miejscu, nowego, z innych materiałów. Budowa ta wymagała zgłoszenia, którego nie dokonano. Zalegalizowanie robót nie jest możliwe ze względu na sprzeczność z planem miejscowym. W odwołaniu od decyzji M. P. zwróciła się o jej uchylenie. Podała, że dokonała remontu ogrodzenia i nie wiedziała o obowiązku zgłoszenia. Zaniechanie w tym zakresie nie wynika z jej złej woli. Powołała się na zły stan zdrowia swój, męża i córki. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazano, że prawidłowo w sprawie znajduje zastosowanie art. 49b prawa budowlanego. Robót nie można uznać za remont, bo ten może dotyczyć obiektu istniejącego. W wyniku remontu w obiekcie nie mogą powstawać nowe elementy, obiekt o inny parametrach technicznych. Zakresem remontu nie można obejmować robót polegających na odbudowie. W sprawie nie można mówić o remoncie w obiekcie istniejącym, bo strona przyznała, że ogrodzenie zostało rozebrane. Także inny przebieg ogrodzenia uzasadnia kwalifikację robót jako budowy. Ponieważ wykonano nowy obiekt, to nie ma znaczenia, że poprzedni istniał przez 30 lat. Do obecnego stanu faktycznego należy zastosować aktualnie obowiązujące przepisy, w tym planu miejscowego. Plan miejscowy uniemożliwia legalizację ogrodzenia ze względu na zbliżenie do drogi publicznej (§ 26 ust. 13 planu). W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją. Ogrodzenie istniało 30 lat, a przeprowadzone roboty były jego remontem. Powołała się na stan zdrowia członków rodziny i trudną sytuację materialną. Uznała, że sprawa jest konsekwencją trwającego sporu sąsiedzkiego. Stanowisko swoje podtrzymała w pozbawionym daty piśmie procesowym, które wpłynęło do sądu 18 lipca 2012 r. Do pisma dołączyła zdjęcia ogrodzenia. Stanowisko skarżącej podtrzymał na rozprawie pełnomocnik z urzędu, który nadto zarzucił, ze nie brała na udziału w oględzinach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Sąd administracyjny pierwszej instancji, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Winien wobec tego z urzędu brać pod rozwagę dostrzeżone uchybienia. Uwzględnienie takich właśnie, stwierdzonych przez sąd wad kontrolowanych rozstrzygnięć, jest powodem uwzględnienia skargi. Na wstępie też trzeba wyjaśnić, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego, poprzez pominięcie udziału strony w oględzinach, które były jednym z podstawowych dowodów w sprawie. Zarzutu tego nie potwierdza protokół oględzin, który został przez skarżącą podpisany, a w toku oględzin składała ona wyjaśnienia. Stan faktyczny w sprawie w istocie nie budzi kontrowersji i nie jest negowany. W przekonaniu Sądu stan ten został jednak przez organy wadliwie zakwalifikowany. Zarówno zdjęcia ogrodzenia, jak i będące podstawą ustaleń faktycznych szkic sytuacyjny oraz mapa ewidencyjna potwierdzają, że ogrodzenie istnieje nie tylko od strony drogi, ale również z innych stron działek. Fakt ten zignorowano, podczas gdy ma on w przekonaniu Sądu znaczenie dla dokonania kwalifikacji wykonanych robót. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji można wywnioskować, że traktują one jako samodzielny obiekt część ogrodzenia od strony drogi. Z tego względu uznano, że przeprowadzonych robot nie można traktować jako remontu, bo dokonano uprzedniej rozbiórki ogrodzenia. W przekonaniu sądu obiektem, a konkretnie urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, jest w sprawie całe ogrodzenie, zaś wymianie uległa tylko jego cześć. Z uwzględnieniem tego faktu winna być dokonana kwalifikacja prawna stanu faktycznego. Nie zmienia tego fakt, że prawo różnicuje sytuację dotyczącą wykonywania ogrodzeń od strony dróg ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych z sytuacją ogrodzeń wykonywanych od strony innego rodzaju miejsc. W ocenie Sądu odmowa uznania wykonanych robót za remont nie jest zasadna, przynajmniej w części dotyczącej tego fragmentu ogrodzenia, która nie zmieniła swej lokalizacji. Ustawowe definicje budowy i remontu, zwłaszcza w odniesieniu do takiej formy budowy, jak odbudowa, nie zawierają dostatecznie jasnych kryteriów odróżnienia, o czym świadczy także przytoczone przez organy orzecznictwo w tym zakresie. Kwalifikacja stanu faktycznego winna odbywać się zawsze w odniesieniu do okoliczności konkretnego przypadku. Definicja remontu zawiera kilka kryteriów, które winny być rozważone z uwzględnieniem okoliczności sprawy. Przez remont, zgodnie z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie robót w istniejącym obiekcie, polegają one na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowią bieżącej konserwacji i mogą być przeprowadzone z zastosowaniem innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym. Kryterium odtworzenia stanu pierwotnego z dopuszczeniem użycia innych materiałów bardzo zbliża ten rodzaj robot budowlanych do odbudowy. Istotnego znaczenia w związku z tym nabiera warunek, aby roboty te były prowadzone w obiekcie istniejącym i aby doprowadziły do odtworzenia stanu pierwotnego. W ocenie Sądu pierwszy warunek w sprawie został spełniony, przez urządzenie budowlane w postaci ogrodzenia należy rozumieć całe urządzenie techniczne służące funkcjonalnie wydzieleniu w przestrzeni granic nieruchomości zabudowanej, nie stanowią odrębnych ogrodzeń części znajdujące się wzdłuż poszczególnych granic. W stosunku do części, która nie zmieniła lokalizacji, spełniony jest także warunek drugi, odtworzenia stanu pierwotnego. Inaczej natomiast wygląda sytuacja tego fragmentu ogrodzenia, które znajduje się obecnie w innym miejscu. Tu doszło do robót w istniejącym ogrodzeniu, nie doprowadziły one jednak do odtworzenia stanu pierwotnego, lecz do jego zmiany. W tym zakresie roboty należy zakwalifikować jako budowę nowego fragmentu ogrodzenia w nowym miejscu, co nie stanowi już jego remontu, lecz budowę. Organy winny zatem zróżnicować stan prawny stosowany w stosunku do tych dwóch rodzajów wykonanych robót, polegających zarówno na remoncie części ogrodzenia, jak i budowie nowej części. Zarówno budowa, jak i remont ogrodzenia od strony drogi wymaga dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego. Bezsporne jest, że takie zgłoszenie nie zostało dokonane, roboty zostały zatem przeprowadzone w warunkach samowoli budowlanej. Jej usunięcie podlega w stosunku do poszczególnych fragmentów ogrodzenia odmiennym reżimom. W stosunku do remontu bez wymaganego zgłoszenia, prowadzone winno być postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepis art. 51 prawa budowlanego. W stosunku natomiast do robót, które polegały na budowie, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 49 b prawa budowlanego. Prawidłowo organy zastrzegły, że usunięcie skutków samowoli poprzedzone wino być rozważeniem możliwości legalizacji. Sąd nie podziela jednak stanowiska organów obu instancji, że na przeszkodzie do takiej legalizacji stoją postanowienia § 26 ust. 3 planu miejscowego dotyczące lokalizowania ogrodzeń terenów budowlanych poza liniami rozgraniczającymi dróg. Taka interpretacja tego przepisu, ograniczona wyłącznie do brzmienia postanowienia planu miejscowego, prowadzi od sprzeczności z przepisami rangi ustawowej i wobec tego nie może być zaakceptowana. Istniejąca jezdnia drogi powiatowej ma szerokość 5, 17 m. Wedle organów ogrodzenie winno być odsunięte od osi drogi o 12,5 m, co przy istniejącej szerokości drogi oznacza odsunięcie ogrodzenia od krawędzi jezdni o ok. 10 m. Przy przyjętej interpretacji planu nie tylko zatem legalizacja, ale także próba legalnego zgłoszenia budowy lub remontu ogrodzenia musiałaby skutkować wniesieniem sprzeciwu przez organ. Jeżeli ogrodzenia wykonywane od strony istniejącej drogi musiałyby być odsunięte od krawędzi jezdni o ok. 10 metrów, to skutkiem byłoby pozbawienie właścicieli działek możliwości korzystania z części należącego do nich gruntu, a w konsekwencji faktyczne wywłaszczenie, bez przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej. Istniejąca droga powiatowa nie spełnia warunków technicznych, jeśli chodzi o parametry szerokości określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), spełniać ich jednak nie musi, rozporządzenie znajduje bowiem zastosowanie przy projektowaniu, wykonywaniu dróg, ich odbudowie, przebudowie i przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. O statusie drogi nie świadczą jej parametry, ale warunki określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą o drogach. Zgodnie z art. 6a ustawy o drogach, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, zaliczenie następuje na podstawie uchwały rady powiatu. Nadto drogą w rozumieniu ustawy, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach jest budowla, czyli realnie istniejący obiekt zlokalizowany w pasie drogowym. Zaś pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia związane z prowadzeniem ruchu i zarządzeniem drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach). Każda z tych definicji odnosi się wobec tego do stanu faktycznie istniejącego, nie stanu planowanego. Linie rozgraniczające w planach tereny o różnym przeznaczeniu są to zaś linie wydzielające tereny przeznaczone pod określony sposób zagospodarowania, niekoniecznie istniejący, ale dopiero planowany. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o drogach, w planach miejscowych przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników drogi i terenu przyległego przez niekorzystnym oddziaływaniem. Tereny te są w planach wyznaczane poprzez wprowadzenie linii rozgraniczających obszary o różnym sposobie zagospodarowania. Jednocześnie art. 35 ust. 4 ustawy o drogach stanowi, że w pasie terenu, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy (czyli w pasie wyznaczonym w planie liniami rozgraniczającymi drogę) mogą być wznoszone w szczególności urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. Do urządzeń budowlanych prawo budowlane w art. 3 pkt 9 wprost zalicza ogrodzenia. Oznacza to dopuszczalność ich lokalizowania w liniach rozgraniczających drogi do czasu budowy drogi. Interpretacja przepisu § 26 ust. 13 planu miejscowego musi honorować regulację ustawową i dopuszczone nią uprawnienie właścicieli działek położonych w planie w liniach rozgraniczających drogę, ale pod drogę i tereny z nią związane jeszcze nie zajętych. Interpretacja przyjęta przez organy do takiej zgodności nie prowadzi, jako sprzeczna z przepisem ustawy nie może zostać zaakceptowana. Wzgląd na wymóg zachowania systemowej spójności prawa każe przyjąć, że warunek określony w § 26 ust. 13 planu miejscowego może mieć zastosowanie w sytuacji przystąpienia do zagospodarowania terenu przeznaczonego pod drogę zgodnie z planem. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy uwzględnią zarówno przedstawione wyżej uwagi na temat interpretacji planu miejscowego, jak i uwagi dotyczące kwalifikacji poszczególnych robót związanych z ogrodzeniem. Sąd nie rozważał ewentualnych innych przeszkód do legalizacji wykonanych prac, albowiem argumentacja organów ograniczyła się do kwestii sprzeczności z planem miejscowym. Mając na uwadze podane argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 152 w związku z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekł jak w sentencji.