II SA/Gl 208/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi I. P. oraz B. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] nr [...], nakazał I.P. i B.P. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na parceli [...] w G. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania I. i B.P. decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. upomnieniem nr [...] z dnia [...], doręczonym I.P. i B.P. w dniu [...], wezwał ich do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia – pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania kary finansowej w celu przymuszenia, zaś w dniu [...] organ egzekucyjny sporządził tytuł wykonawczy nr [...], zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do przymusowego wykonania poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wreszcie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ egzekucyjny działając na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 5, art. 122 § 1 i 2 oraz art. 64 a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na I.P. i B.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł oraz ustalił opłatę egzekucyjną w kwocie [...] zł. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanych do zapłaty powyższej grzywny i opłaty w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej oraz do wykonania w tym samym terminie obowiązku, określonego w trybie wykonawczym pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ egzekucyjny powołał się na fakt uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, orzeczonego wyżej powołanymi decyzjami oraz wyjaśnił, że wysokość grzywny obliczono jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na użytek obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W przedmiotowym postępowaniu kwota ta wynosi [...] zł (tj. [...] m2 x [...] x [...]). Do tej kwoty należało też doliczyć opłatę egzekucyjną w wysokości 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. I.P. i B.P. wnieśli zarówno zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak i zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. W obydwu środkach podnieśli te same kwestie , a mianowicie powołali się na błąd co do osoby zobowiązanego, jako że rodzina żyje w ubóstwie, co wyklucza ich zdaniem możliwość potraktowania ich jako inwestorów wybudowania spornej szopy, której budowę finansowały współwłaścicielki parceli. Nadto, zarzucili że nałożenie na nich obowiązku rozebrania tejże szopy, jak i zapłaty grzywny w wysokości ponad [...] zł, jest niewykonalne z uwagi na zły stan zdrowia B.P. oraz sytuację finansową rodziny. Z tych też powodów ich zdaniem, zastosowano wyjątkowo uciążliwy środek egzekucji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] nr [...], uznał zarzuty I.P. i B.P. za nieuzasadnione oraz odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ egzekucyjny powołał przepisy art. 34 § 4, art. 33 pkt 4 i 5, art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, stwierdzając że skoro obowiązek rozbiórki nałożono decyzją z dnia [...] na I.P. i B.P., to należało ich traktować jako zobowiązanych zgodnie z art. 1a pkt 20 ustawy, zaś podnoszona kwestia braku technicznych możliwości realizacji obowiązku, nie podpada pod przesłankę niewykonalności obowiązku i uiszczenia nałożonej grzywny. W zażaleniu na postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutów I.P. i B.P. ponowili dotychczasową argumentację co do niewykonalności obowiązku rozbiórki szopy z przyczyn faktycznych (brak możliwości technicznych), wskazując także na niewykonalność zapłacenia przez nich grzywny w kwocie ponad [...] zł z uwagi na niski dochód 6-osobowej rodziny, wynoszący [...] zł miesięcznie. Zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Orzekając o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji o nieuwzględnieniu zarzutów, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na obligatoryjność wdrożenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji ostatecznej. Zdaniem organu odwoławczego, argumenty zobowiązanych nie wyczerpują przyczyn, wymienionych w art. 33 pkt 5 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które mogą stanowić zarzuty, bowiem każdy budynek lub budowlę można rozebrać stosując odpowiednie metody lub sprzęt, zaś zobowiązany nie musi osobiście uczestniczyć w pracach rozbiórkowych. Wysokość grzywny została ustalona przez organ egzekucyjny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w razie wykonania obowiązku, nałożona lecz nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu. W skardze do sądu administracyjnego, I.P. i B.P. zarzucili niezbadanie stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach co do obiektu, objętego postępowaniem. Ich zdaniem, sporny obiekt to szopa z blachy o wymiarach [...] x [...] m, która nie posiada fundamentów, a jej realizacja nie wymagała pozwolenia na budowę. Skarżący ponowili też dotychczasową argumentację co do błędnego ustalenia osoby inwestora, jak i trudnej sytuacji majątkowej, co czyni niewykonalnym zarówno obowiązek rozbiórki, jak i uiszczenie grzywny. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest uprawniony do badania zasadności oraz wymagalności obowiązku objętego tytułu wykonawczego, stąd też bez znaczenia są zarzuty skargi co do ustaleń faktycznych, poczynionych przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie bowiem organy obydwu instancji nie dopatrzyły się wystąpienia przesłanek obligujących organ egzekucyjny do zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymienionych enumeratywnie w art. 33 powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Jest poza sporem, że obowiązek rozbiórki, nałożony na skarżących ostateczną decyzją, nie został wykonany. Stąd też wdrożenie egzekucji było obowiązkiem organu I instancji po upływie terminu, określonego w upomnieniu, doręczonym skarżącym w dniu [...]. Sporządzony tytuł wykonawczy z dnia [...] spełnia też wymogi ustawowe, określone w art. 27 cyt. ustawy. Z mocy art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, lecz organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tymczasem skarżący w istocie negują zasadność obowiązku rozbiórki, nałożonego ostateczną decyzją, co jest niedopuszczalne na etapie postępowania egzekucyjnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej dopuszczalne jest bowiem jedynie w nadzwyczajnych trybach w odrębnym postępowaniu. Dopóki decyzja ostateczna występuje w obrocie prawnym, ma zaś walor wiążący dla organów egzekucyjnych. Stąd też prawidłowo uznał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że kwestia ewentualnych wadliwych ustaleń organów nadzoru budowlanego co do osoby inwestora oraz wymiarów obiektu budowlanego, czy wreszcie istnienia podstaw do orzeczenia rozbiórki, nie miała znaczenia w niniejszej sprawie. Kwestie te nie podpadają bowiem pod przesłanki zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, lecz zmierzają do niedopuszczalnego badania zasadności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie nie zachodzi też błąd co do osoby zobowiązanego. Trafnie wskazał organ egzekucyjny, że ustawową definicję tego pojęcia zawiera art. 1 a pkt 20 ustawy. Skoro zatem ostateczną decyzją obowiązek rozbiórki nałożono na skarżących, są oni zobowiązanymi w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś egzekwowany obowiązek określono zgodnie z treścią tytułu egzekucyjnego, tj. ostateczną decyzją. Z punktu widzenia ustawodawcy, zła sytuacja majątkowa i zdrowotna zobowiązanego, nie stanowi też podstawy zarzutu z art. 33 pkt 5 ustawy (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym). Pod tego rodzaju podstawę nie podpadają bowiem trudności techniczne w wykonaniu obowiązku w postaci braku środków finansowych, czy też złego stanu zdrowia, uniemożliwiającego wykonanie robót rozbiórkowych. W tym względzie podkreślić należy argumentację organu, którego działanie zaskarżono. Wreszcie, odnosząc się do kwestii wysokości grzywny, co zdaniem skarżących w ich sytuacji majątkowej wyklucza możliwość jej uiszczenia, wskazać przyjdzie, iż kwestie te nie podpadają pod przesłankę zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w rozumieniu art. 33 pkt 7 ustawy. Ustawodawca w tym względzie jednoznacznie w treści tego przepisu nawiązał do regulacji, zawartej w art. 7 ustawy. Z kolei przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny stosuje tylko środki egzekucyjne, przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a wśród kilku środków egzekucyjnych – środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, przy czym stosowanie środka jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Zdaniem sądu administracyjnego, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca ograniczył jedynie wybór środka egzekucyjnego z katalogu, wymienionego w dziale III – Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. W przypadku obowiązku rozbiórki (obowiązku wykonania czynności), ustawa przewiduje dwa środki egzekucyjne, a mianowicie grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. W ocenie składu orzekającego, wysokość samej grzywny podlega zaś odrębnej regulacji i nie mieści się w pojęciu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w rozumieniu art. 7 ustawy. Wszak samo postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia podlega zażaleniu, stąd też kwestia jego prawidłowości, w tym wysokości grzywny, nie może być przedmiotem dwukrotnej kontroli instancyjnej, jak stałoby się w sytuacji przyjęcia, że błędne określenie grzywny na gruncie art. 121 ustawy, uzasadnia zarówno wniesienie zarzutu z art. 33 pkt 7 ustawy, jak i zażalenia w trybie art. 122 § 3. Zresztą, w niniejszej sprawie skarżący skorzystali z obydwu środków ochrony prawnej, zaś postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia było przedmiotem kontroli sądowej w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 207/09, w której skargę uwzględniono nieprawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2009 r. Stąd też sama kwestia wysokości grzywny nie miała znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem wadliwe (zawyżone) określenie jej wysokości, nie uzasadnia ani umorzenia, ani zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Istotne było jednak rozważenie, czy organ egzekucyjny dokonał wyboru mniej uciążliwego środka, nakładając grzywnę w celu przymuszenia, zamiast zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego. Zdaniem sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy koszty wykonania zastępczego obciążają zobowiązanego, to w każdym przypadku grzywna w celu przymuszenia stanowi łagodniejszy środek egzekucyjny, skoro w tym wypadku ustawodawca przewidział możliwość umorzenia, bądź zwrotu grzywny w razie wykonania przez zobowiązanego na tym etapie egzekucji (art. 125 i art. 126 ustawy). Ustawodawca nie przewidział zaś zwrotu kosztów wykonania zastępczego, do poniesienia których zobligowany jest zobowiązany. Zatem prawidłowo w niniejszej sprawie organy administracji nie dopatrzyły się wystąpienia przesłanki z art. 33 pkt 7 ustawy. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). SW