II SA/Gl 208/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. T. G. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pieczarkarni – siedem hal, kotłownia, chłodnia i łącznik na działce "1" położonej w W. M. przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania, przedłożeniu przez inwestora niezbędnych uzgodnień, Burmistrz P. decyzją z dnia [...]r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej zabudowy. W uzasadnieniu stwierdził, iż przeprowadzona analiza przestrzenna stanu faktycznego i prawnego nie potwierdziła, że zostały spełnione warunki umożliwiające wydanie wnioskowanej decyzji. Z analizy wynika, że jest sześć działek dostępnych z tej samej ulicy. Zabudowane są one budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi stanowiącymi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz dwie działki o zabudowie zagrodowej. W obszarze analizowanym brak jest natomiast działki sąsiedniej zabudowanej obiektami służącymi produkcji rolnej. Z uwagi na brak sąsiedztwa o funkcji rolniczej niemożliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W wyniku odwołania, złożonego przez inwestora T. G., rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie rozpatrzył sprawy z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności uchybił wszechstronnej analizie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Przywołując treść art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, iż w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ dokonuje analizy zasad i warunków zabudowy wynikających z odrębnych przepisów jak również ocenia stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z przywołanego przepisu wynika więc, że chodzi o teren bezpośrednio zaangażowany w przedsięwzięcie, nie zaś obszar oddziaływania czy sąsiedztwo. Zatem analiza faktyczna obejmuje ustalenie m.in. aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy wnioskowanego terenu. W przedmiotowej sprawie Burmistrz P. ustalił wprawdzie stan prawny obszaru objętego wnioskiem, nie przedstawił jednak stanu faktycznego tego terenu tj. nie określił aktualnego stanu jego zagospodarowania. Kolegium zwróciło szczególną uwagę na pisma inwestora, z których wynika, że na przedmiotowej działce Nr "1" istnieją już hale produkcyjne związane z uprawą pieczarek. Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz P. przeprowadził ponownie postępowanie, zgromadził wymagane dokumenty i po zapoznaniu z nimi stron postępowania, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pieczarkarni – siedem hal, kotłownia, chłodnia, łącznik, przewidzianej do realizacji na działce nr "1" położonej w W. M. przy ulicy [...]. W decyzji tej określił wymagania dotyczące infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalając dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej [...], warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wynikające z przepisów odrębnych oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich. W uzasadnieniu wskazał, że w analizowanym obszarze występują działki dostępne z tej samej drogi – [...], zabudowane budynkami na podstawie, których określono cechy i parametry dla nowej zabudowy. Dodał, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej – [...], a także posiada niezbędne pozytywne uzgodnienia, m.in. Marszałka Województwa [...] w zakresie zabezpieczenia ciągów drenarskich czy Starosty [...] w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas zmiennych. Odwołanie od tej decyzji złożyli mieszkańcy okolicznych działek a mianowicie M. M., A. M. A. K., M. K., T. K., J. K. i M. K. Wnieśli o uchylenie tej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzili, że przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przywołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełniania warunków wymienionych w pkt 1 do 5 przywołanego przepisu. W ocenie odwołujących się inwestycja nie spełnia przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie, a mianowicie tzw. "dobrego sąsiedztwa", a konsekwencją tego powinno być wydanie odmownej decyzji w przedmiocie wnioskowanych warunków zabudowy. Dodali także, że przedmiotowa inwestycja wpłynie w istotny sposób na zmianę obecnego sposobu zagospodarowania terenu. Podkreślili, że wskazany powyżej artykuł uzależnia zmianę zagospodarowania od dostosowania się nowej inwestycji do określonych cech działek sąsiednich. Stanowi on, że nowa zabudowa powinna kontynuować funkcje, parametry, cechy i wskaźniki istniejącej zabudowy sąsiedniej. Tymczasem planowana inwestycja w żadnym razie nie komponuje się otoczeniem, którego dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. Dodatkowo podnieśli, iż wykładnia językowa cytowanego przepisu jest jednoznaczna i wynika z niej, iż przez działkę sąsiednią należy rozumieć inną działkę niż ta, na której ma być realizowana planowana zabudowa. Potwierdził to w sposób jednoznaczny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołany w uzasadnieniu swojej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (sygn..akt II OSK 1449/07 z dnia 21 listopada 2008 r.). W ocenie odwołujących się wykładnia tego przepisu przez organ pierwszej instancji jest dowolna i sprzeczna z istotą regulacji zawartej w cytowanej na wstępie ustawie. Organ pierwszej instancji oparł swoje stanowisko w istocie tylko na działce inwestora, na której ma nastąpić planowana inwestycja, całkowicie pomijając działki sąsiednie znajdujące się w obszarze analizowanym. Jak wskazano w pierwszej decyzji tego organu z dna [...]r. sześć działek dostępnych z ulicy [...] zabudowanych jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi stanowiącymi teren zabudowy jednorodzinnej oraz dwie działki z zabudową zagrodową. W obszarze analizowanym nie występuje działka sąsiednia faktycznie zabudowana obiektami służącymi uprawie pieczarek. Wyjaśnili ponadto, ze na przedmiotowej działce nr "1" faktycznie znajdują się cztery hale, w których prowadzona jest produkcja pieczarek. Stwarza to już obecnie uciążliwości, a mianowicie zainstalowane na zewnętrznych ścianach hal wentylatory emitują hałas. Dodatkową uciążliwością jest fakt obsługi komunikacyjnej tej działki, nie tylko od strony ulicy [...], ale także od wąskiej drogi osiedlowej – ulicy [...]. Już przy obecnej zabudowie działki Nr "1" stwarza to dużą dolegliwość, a przy powiększeniu zabudowy ruch wielkich ciężarówek stanie się jeszcze większy i wpłynie dalej na niszczenie otoczenia i zwiększy się też hałas. Nadto odwołujący wskazali, że postawienie na tej działce obecnie istniejących już tam hal nie było poprzędzone żadnym postępowaniem administracyjnym, a przynajmniej nie byli oni o tym informowani. Postawili tym samym pytanie "jak wytłumaczyć legalne powstanie wcześniejszej inwestycji?". W ocenie odwołujących ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zabudowy kolejnych siedmiu hal dla pieczarkarni, w oparciu tylko o działkę inwestora jest niedopuszczalne. Dokonanie prawidłowej analizy obszaru musi bowiem, w ich odczuciu, prowadzić do wniosku, iż inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po zacytowaniu obowiązujących przepisów art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi typowy przykład aktu zawiązanego, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Organ pierwszej instancji ustalił, że wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zostały spełnione, w związku z czym wydał wnioskowaną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że organ ten prawidłowo, zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym wyznaczył obszar analizy, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, a jej wyniki w formie tekstowej i graficznej dołączył jako załączniki do zaskarżonej decyzji. W ocenie organu w związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą niejednokrotnie nieruchomości, które są już zabudowane, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, trudno pominąć zabudowę już istniejącą na działce inwestora. Dotyczy to zwłaszcza ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie już istniejących obiektów budowlanych czy budowie kolejnych obiektów służących do prowadzenia działalności gospodarczej czy rolniczej. Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma być zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany Ustosunkowując się do wniesionego odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji i cech zabudowy nie odnosiła się tylko do działki inwestora, choć jak podkreślił dotychczasowa zabudowa i zagospodarowanie tej działki nie mogły pozostać niezauważone. Zwłaszcza, gdy sprawa dotyczy ustalenia warunków inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejących już obiektów czy budowie następnych obiektów służących do prowadzenia działalności gospodarczej czy rolniczej, dotychczasowa zabudowa na planowanej do zabudowy działce jest bardzo istotna. Kolegium dodało, że zasady dobrego sąsiedztwa nie można ograniczać wyłącznie do przyjęcia funkcji wiodącej. W końcu wskazało także, że w kwestionowanej decyzji rozstrzygnięto także o obsłudze komunikacyjnej i dostępie do drogi publicznej, wskazując jednoznacznie, iż jest to ulica [...]. Z kolei w pkt IV decyzji zapisano warunek poszanowania interesów osób trzecich, zgodnie z którym realizacja inwestycji nie może pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z mediów, dopływu światła dziennego a nadto powodować uciążliwości wywołanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowana przez pełnomocnika, A. M. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo nie spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", a także naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania całości materiału dowodowego i rozpatrzenia sprawy w oparciu o ten cały materiał dowodowy a nie wybiórczą ocenę. Wniosła o uchylenie zaskrzonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiła dotychczasowy tok postępowania administracyjnego oraz powtórzyła zarzut i argumenty podnoszone w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazała, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest słuszna, gdyż pomija prawidłową analizę spełnienia przesłanek określonych w przywołanym powyżej art. 61 ust.1 pkt. 1. Podkreśliła, że analiza taka przeprowadzana była przez organ dwukrotnie. W pierwszej analizie do pierwszej decyzji z dnia [...]r. stwierdzono, że dla planowanej inwestycji nie można określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników z uwagi na brak sąsiedztwa o funkcji rolniczej. Druga decyzja z dnia [...]. ustaliła warunki zabudowy, pomimo, iż pierwsza analiza pozostała aktualną w sprawie, chociaż dołączona została nowa analiza zupełnie od niej odmienna. Podkreśliła, iż zgodnie z ustawą do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednaj działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która spełnia wymagania określone w przywoływanym już art. 61 ust. 1 pkt 1. Przy braku takiej działki sąsiedniej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Taka, w jej ocenie, sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Budowa pieczarkarni – siedmiu hal, kotłowni, chłodni i łącznika w ścisłym otoczeniu i bardzo bliskim sąsiedztwie budownictwa mieszkaniowego w sposób oczywisty naruszy ład przestrzenny. Zasada "dobrego sąsiedztwa" oznacza kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zachowania harmonii architektonicznej na badanym terenie, ochrony walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. Należy ją odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca podkreśliła, że z przywołanych przez ten organ przepisów art. 64 w związku z art. 53 ust. 3 ustawy nie wynika, aby analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji obejmowała jedynie teren działki inwestora z pominięciem działek sąsiednich. Przeciwnie, ustalenia dla nowej zabudowy dokonywane są na podstawie stanu faktycznego istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie a §2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej zasadę "dobrego sąsiedztwa" znajduje swój wyraz ochrona interesów osób trzecich, a pierwszym warunkiem jej spełnienia jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów, do czego prowadzi zaskarżona decyzja. W ocenie skarżącej naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nastąpiło z uwagi na nie podjęcie przez organy wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności nie oparł się na wynikach analizy z dnia [...]r.. Naruszył tym samym także art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, i na podstawie całokształtu tego materiału ocenić czy wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i udowodnione. Reasumując skarżąca podała, że choć skargę z przyczyn ekonomiki wniosła jedna osoba, to pozostali właściciele działek sąsiednich także są przeciwni wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy pieczarkarni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę. Wskazała, że decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a doświadczenie życiowe wskazuje, że jej realizacja narusza prawo o dobrym sąsiedztwie. Uczestnik postępowania – inwestor T. G., wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wystarczyłby podział działki, by uzyskać zgodnie z prawem warunki zabudowy. Dodał, że działka należy do teściowej brata, a na niej znajduje się jej budynek mieszkalny i hale do produkcji pieczarek. Dodał, ze w obszarze analizowanym znajdują się dwie działki z zabudową zagrodową, ale nie ma na nich obiektów podobnych do obiektów objętych wnioskiem uczestnika postępowania, spełniających przez niego oczekiwanych parametrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 61 ust. 1i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 711 ze zm.) w związku z przepisami §§ 3 do 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 powołanej powyżej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji (innej niż określona w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosowanie do art. 61 tej ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi oraz gdy spełnia wszystkie warunki wskazane w pkt 1 do 4, czyli: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 4 ustawy. Przepis ten formułuje tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", a jego celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Podstawowy zarzut niniejszej skargi sprowadza się do twierdzeń, ze nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie siedmiu hal pieczarkarni wraz z kotłownią, chłodnią i łącznikiem na działce nr "1" położonej w W. M. przy ulicy [...] w przypadku braku przynajmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie skarżącej organy dokonały błędnej wykładni zacytowanego powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy polegającej na uznaniu działki "1", będącej działką przeznaczoną pod inwestycję, za "działkę sąsiednią" w rozumieniu tego przepisu. W ocenie skarżącej przez taką działkę należy rozumieć inną działkę niż ta, na której ma być realizowana nowa zabudowa. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez stronę skarżącą. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu wymienionego powyżej przepisu powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (zob. Z. Niewiadomski: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 494,). Nie może ulegać wątpliwości przy tym fakt, że działka na której znajdują się należące do inwestora obiekty budowlane służące do prowadzenia działalności gospodarczej, także powinna wchodzić do obszaru analizowanego. Powinna jednak wspólnie z zabudową znajdującą się na innych działkach, mieszczących się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, stanowić punkt odniesienia dla określania warunków nowej zabudowy. Nie może to jednak oznaczać, że przy ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy organ będzie się kierował charakterystyką zabudowy tylko i wyłącznie tej działki, czyli działki, na której ma być realizowana planowana zabudowa, z pominięciem charakterystyki zabudowy innych działek znajdujących w obszarze analizowanym. Zatem nie można zgodzić się w tym zakresie z organami, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zostały spełnione, podczas gdy przeprowadzona analiza nie w pełni to potwierdza. Rozpatrując bowiem niniejszą sprawę wypada stwierdzić, że przystępując do jej rozpatrywania organy, nie zadbały o właściwe skompletowanie materiału dowodowego. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że złożony przez inwestora wniosek, nie spełniał ustawowych wymagań. Niestety, składając wniosek inwestor pominął wskazane tam rubryki, nie wpisując wszystkich niezbędnych danych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi być konkretny i powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanego obiektu budowlanego. Organ może bowiem ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora lub odmówić ich ustalenia, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności, w oparciu o przeprowadzoną analizę. Organ nie może natomiast "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Odnosząc powyższą regulację do zapisów zamieszczonych w kwestionowanej decyzji wypada podkreślić, że nie odpowiadają one zapisom rozporządzenia. Kwestionowana decyzja nie wymienia wskaźników i gabarytów nowej, planowanej zabudowy. Przyznać trzeba, że mogło to być spowodowane tym, iż inwestor składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie określił dokładnie tych parametrów , tym niemniej organ w takim przypadku, powinien wezwać inwestora do uzupełnienia w tym zakresie wniosku, a dopiero następnie go rozpatrywać. W rezultacie braku takiego działania ze strony organu wydana decyzja ustalając warunki zabudowy siedmiu hal, wraz z kotłownią, chłodnią i łącznikiem nie określa w sposób wymagany przepisami prawa parametrów tych zabudowań. Zgodnie z przywołanym na wstępie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w decyzji określa się obowiązujące linie nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. W przedmiotowej decyzji oprócz określenia geometrii dachu i wskazania wielkości powierzchni zabudowy, nie zostały określone inne wskaźniki poza może enigmatycznym stwierdzeniem wysokości budynku – maksymalnie – 1 kondygnacja nadziemna, co w rezultacie oznacza, ze wielkość przedmiotowych hal całkowicie wymyka się spod kontroli organów, co stwarzać może w przyszłości problemy z przygotowaniem projektu budowlanego. . Wskazać także przyjdzie, że załączniki dołączone do niniejszej decyzji także rodzą wątpliwości. Analiza przestrzenna – czyli załącznik słowny, oraz mapa – załącznik graficzny nie spełniają wymagań ustawowych. Z załącznika graficznego nie wynika w jakiej skali jest to mapa, (wymagana jest mapa w skali 1:1000), a w przypadku analizy słownej wskazano wprawdzie analizę cech i parametrów sąsiedniej zabudowy – ograniczając ją jednak tylko do budynków mieszkalnych, zupełnie pomijając pozostałe zabudowania, nie wskazując czy na wymienionych działkach znajdują się budynki gospodarcze, a jeżeli tak to jakiej wielkości. Uwzględniając powyższe wypada ocenić, że zgromadzony w sprawie materiał nie jest wystarczający i nie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wobec naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia a w szczególności przeprowadzi szczegółową analizę w kwestii stwierdzenia istnienia bądź braku istnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.