II SA/Gl 209/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesionego środka odwoławczego w sprawie o wstrzymanie robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), wstrzymał prowadzone przez A. H. roboty budowlane związane z budową, bez pozwolenia na budowę, budynku wiaty znajdującego się na posesji przy ul. [...] w C. Jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta C. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także 4 egz. projektu budowlanego przedmiotowego budynku wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż po przedłożeniu projektu zamiennego z zachowaniem ww. warunków postanowieniem nałoży obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości określonej w art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W zgodzie z powyższym pouczeniem działający przez fachowego pełnomocnika A. H. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1) obrazę przepisu art. 29 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że budowa wiaty będącej przedmiotem postępowania wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy powołany przepis prawa materialnego taką konieczność wyłącza, 2) obrazę przepisu art. 3 pkt. 2 powołanej ustawy poprzez użycie definicji ustawowej "budynku" w odniesieniu do ww. wiaty podczas gdy przedmiotowy obiekt z uwagi na brak trwałego związania z gruntem i z uwagi na brak fundamentów, budynkiem nie jest, 3) obrazę przepisu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż M. P. (w związku z pismem którego wszczęto postępowanie w sprawie) przysługuje status strony w postępowaniu, podczas gdy należąca do tegoż M. P. nieruchomość nie znajduje się w sferze obszaru oddziaływania obiektu należącego do A. H., 4) naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi, mimo wyraźnego wskazania w treści postanowienia, iż takie doręczenie ma zostać dokonane, 5) naruszenie przepisu art. 35 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez bezczynność w ustalaniu okoliczności obiektywnie niezbędnych dla sprawy i mających wpływ na ustalanie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, polegającą na zaniechaniu ustalenia kto jest autorem pisma z dnia [...] r., inicjującego postępowanie w sprawie i kto złożył na nim swój podpis. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane wyłącza możliwość złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie ust. 2. Oznacza to, iż strony postępowania będą mogły zaskarżyć je dopiero w odwołaniu od decyzji, jaka zapadnie w sprawie. Zatem pomimo błędnie zamieszczonego przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji pouczenia o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie, organ odwoławczy był zobowiązany przepisem art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Pismem z dnia [...] r. A. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, zgłaszając, oprócz zarzutów wskazanych już w zażaleniu dodatkowo zarzut naruszenia: 1) przepisu art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a, poprzez bezzasadne wszczęcie postępowania na podstawie wniosku osoby nieuprawnionej, nie będącej stroną, a następnie nie zakończenie tego postępowania decyzją administracyjną o jego umorzeniu, mimo istnienia ku temu przesłanek i nie skorygowanie tychże uchybień przez organ odwoławczy, a ograniczenie się do wydania zaskarżonego postanowienia, 2) przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a w zw. z art. 36 k.p.a poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia po upływie 30-dniowego ustawowego terminu do załatwienia sprawy i to postanowienia w postaci stwierdzenia niedopuszczalności zaskarżenia, podczas gdy ani stopień skomplikowania sprawy nie uzasadniał takiego postępowania organu, ani nie zostało wydane zawiadomienie strony o przyczynach zwłoki i wskazujące nowy termin załatwienia sprawy, 3) przepisu art. 7 i art. 8 k.p.a, poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie słusznego interesu obywatela oraz sprzeniewierzenie się zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa poprzez wskazanie, że postanowienie jest zaskarżalne, a następnie stwierdzenie, że zażalenie nie przysługuje oraz poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności obiektywnie niezbędnych dla sprawy i wydanie postanowienia będącego cyt. "ucieczką" przed odpowiedzialnością za merytoryczne rozpoznanie sprawy, zamiast rzeczowego i opierającego się o przepisy prawa rozpoznania przedmiotu postępowania, 4) przepisu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a, poprzez niesłuszne uznanie, że od postanowienia organu I Instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nie przysługuje zażalenie, mimo wskazania przez Powiatowego Inspektora, że organ ten nakłada obowiązki przedstawienia stosownych dokumentów w terminie, cyt. "dwóch miesięcy od uprawomocnienia się niniejszego postanowienia", a więc wyraźnie dopuszcza możliwości zaskarżenia zwłaszcza, że przedmiotowe postanowienie nakłada na stronę obowiązki, które mają wynikać z przepisów prawa, co sprawia, że pozbawienie prawa do kontroli postanowienia organu I instancji, narusza prawo wolności obywatelskiej i zasadę praworządności. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. W przypadku natomiast pozostałych postanowień stosownie do art. 142 k.p.a. strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Wydane w sprawie postanowienie wstrzymujące prowadzone przez skarżącego roboty budowlane podjęte zostało na podstawie art. 48 § 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia. Tym samym skarżący będzie mógł podważać prawidłowość wydanego postanowienia dopiero w odwołaniu od przyszłej, podjętej przez organ I instancji decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ II instancji zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in właśnie sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Słusznie też organ II instancji podkreślił, iż pozbawione znaczenia prawnego jest błędne pouczenie skarżącego o możliwości wniesienia zażalenia. Dopuszczalność wniesienia środka odwoławczego zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez organ wadliwe pouczenie pozostaje bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia strony - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2001 r., I SA/Gd 170/00, niepubl. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł zatem badać zasadności podniesionych przez skarżącego merytorycznych zarzutów dotyczących sprawy nakazania wstrzymania robót budowlanych. Kwestie te będą mogły bowiem stanowić przedmiot kontroli sądowej dopiero w przypadku ewentualnego zaskarżenia orzeczenia podlegającego zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.