II SA/Gl 209/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Po kilkukrotnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), orzekł o nałożeniu na K. Z. jako właściciela nieruchomości, stanowiącej działkę nr 1 w R. przy ul. [...], obowiązku wykonania określonych robót budowlanych przy budynku gospodarczym położonym na tejże nieruchomości oraz sporządzenia dokumentacji powykonawczej w terminie do dnia [...] r. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli zobowiązana, właściciele nieruchomości sąsiedniej oraz skarżący M. S., który zarzucił pominięcie go w postępowaniu jako zarządcy budynku, będącego przedmiotem postępowania. O oddanym budynku w używanie powiadomiła zaś organ jego właścicielka pismem z dnia [...] r. Jego zdaniem, oznacza to dyskryminowanie obywatela Republiki Czeskiej. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Organ odwoławczy ustalił bowiem na podstawie nadesłanej kopii umowy użyczenia nieruchomości, że odwołujący się nie ma przymiotu strony w postępowaniu legalizacyjnym, gdyż jako strona umowy cywilnoprawnej posiada jedynie interes faktyczny a nie - prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Nadto, odwołujący się nie jest podmiotem wymienionym w art 52 ustawy – Prawo budowlane. Stąd też organ uznał, że odwołanie wniosła osoba, nie będąca stroną postępowania, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W skardze do sądu administracyjnego M. S. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie: 1) art 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 kpa – poprzez błędne przyjęcie, że nie ma interesu prawnego w postępowaniu podczas, gdy użytkuje przedmiotowy budynek, 2) art. 10 § 1 i art. 40 § 4 kpa – poprzez przeprowadzenie postępowania bez jego udziału, niewyjaśnienie roli, znaczenia i obowiązków spoczywających na nim w zakresie zarządu budynkiem oraz brak pouczenia o przysługujących prawach i obowiązkach. Skarżący podał, że uzyskał prawo do korzystania z obiektu i jednocześnie przejął ciężar jego utrzymania, zarządzania nim, w tym występowania przed wszelkimi organami administracji publicznej. Tymczasem organ administracji nie rozeznał uprawnień skarżącego wywodzonych ze stosunków cywilnoprawnych i błędnie przyznał przymiot strony wyłącznie inwestorowi. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając że korespondencję dla skarżącego doręczył na podany przez niego adres w Czechach, gdyż nie dotyczy go obowiązek wskazania pełnomocnika dla doręczeń Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu. Stąd tez jego odwołanie nie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu, a postępowanie odwoławcze należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Co do zasady, krąg stron w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego reguluje art. 28 kpa. Zatem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z mocy art. 52 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej, adresatem nakazów w trybie art. 51 tej ustawy, jest inwestor lub właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "zarządca obiektu budowlanego". Zarządcą obiektu jest niewątpliwie zawodowy zarządca, działający na zasadach określonych w art. 184 – 190 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) a także podmiot, sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43 – 50 tej ustawy. Za zarządcę należy też uznać osobę sprawującą zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 716). Osoby, które na podstawie umów cywilnoprawnych z właścicielami obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomościami, mogą być uznane za zarządcę w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego. Jednak zawarta przez skarżącego umowa użyczenia przedmiotowego obiektu nie zawiera żadnych postanowień, z których wynikałoby, że został upoważniony do administrowania nieruchomością. Taki zakres obowiązków nie wynika też z treści art. 710 i nast. kodeksu cywilnego. Biorący rzecz w użyczenie działa zawsze w imieniu własnym i na własną rzecz. Na podstawie umowy użyczenia nie jest możliwa modyfikacja kolejności podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego względem organów nadzoru budowlanego. Przepis ten określa kolejność adresatów nakazów. W niniejszej sprawie nakaz skierowano do aktualnego właściciela nieruchomości, którą nabył na podstawie umowy darowizny. Z mocy umowy z dnia [...] r. zawartej przez skarżącego z właścicielką nieruchomości, na której położony jest obiekt, będący przedmiotem użyczenia i postępowania administracyjnego, nabył on uprawnienia do korzystania z przedmiotu użyczenia. Równocześnie został obciążony kosztami utrzymania przedmiotu użyczenia i regulowania wszelkich bieżących opłat (§ 6 ust. 1-3 umowy – k. 16-17 akt adm. organu II instancji). Faktem jest, że w § 6 ust. 4 umowy, zawarto zapis o upoważnieniu i uprawnieniu biorącego do używania do występowania przed organami administracji i sądami w sprawach dotyczących przedmiotu umowy, jej stanu i używania. Jednak zdaniem sądu administracyjnego, oznacza to jedynie udzielenie pełnomocnictwa do reprezentowania właścicielki obiektu jako użyczającej. Pełnomocnik nie posiada jednak własnego, indywidualnego interesu prawnego w takim postępowaniu. Nadto, K. Z. pismem z dnia [...] r. powiadomiła jedynie o zawarciu umowy o użytkowaniu przedmiotowego budynku, a nie – o udzieleniu pełnomocnictwa do jej reprezentowania w niniejszym postępowaniu. Kwestionowaną decyzją organu I instancji nie nałożono na skarżącego żadnych obowiązków. Faktem jest, że wynik sprawy administracyjnej ma wpływ na sferę prawną skarżącego, lecz tworzy to po jego stronie jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, który musi wynikać z określonego przepisu prawa. Podmiot legitymujący się tytułem obligacyjnym, nie jest stroną postępowania, gdyż interes ten musi wynikać z tytułu prawnorzeczowego. W szczególności też, skarżący nie był inwestorem spornych robót, zaś umowa użyczenia przedmiotowego obiektu została zawarta dopiero w toku postępowania administracyjnego. Zatem organ odwoławczy prawidłowo ocenił zakres uprawnień i obowiązków, spoczywających na skarżącym jako biorącym obiekt w użyczenie, a nie administrowanie. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie naruszył też art. 10 § 1 i art. 40 § 4 kpa. Zaskarżoną decyzję wysłano bowiem skarżącemu na wskazany adres za granicą. Od decyzji organu odwoławczego jako ostatecznej przysługiwało zaś prawo wniesienia skargi od sądu administracyjnego, z której to możliwości prawnej skarżący skorzystał. Wreszcie, wyjaśnić należy, że nie jest istotnym uchybieniem fakt, że organ odwoławczy wydał odrębne decyzje w tej samej dacie co do odwołania wniesionego przez skarżącego oraz odwołania wniesionego przez właścicielkę nieruchomości, której skarga została rozpoznana w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 210/18. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.