II SA/Gl 209/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kaletach z dnia 26 czerwca 2020 r. nr 152/XVIII/2020 w przedmiocie regulaminu korzystania z Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Kaletach w dniu 26 czerwca 2020 r., powołując się na art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tjedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) podjęła uchwałę nr 152/XVIII/2020 w sprawie regulaminu korzystania z Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w Kaletach. Pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn . Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6r ust. 3 w związku z ust. 3a, ust. 3b i ust. 3d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 1439) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu przyznał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy (tj. co najmniej papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła, ...) a także odpadów niebezpiecznych itp. Jednocześnie na podstawie art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy winna określić, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W świetle przedstawionej regulacji w ocenie organu nadzoru rada gminy władna jest na podstawie delegacji ustawowej z art. 6r ust. 3 ustawy do podjęcia wyłącznie jednej uchwały, która będzie kompleksowo regulowała szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odpierania odpadów komunalnych od właścicieli i ich zagospodarowania w zamian za uiszczoną opłatę, w tym też określić sposób świadczenia usług przez PSZOK. Nie jest dopuszczalne podjęcie dwóch lub większej liczby uchwał na tej samej podstawie prawnej. Lokalny prawodawca, wykonując delegację ustawową, winien uregulować w jednej uchwale wszystkie przekazane przez ustawodawcę kwestie w sposób kompletny. Nie sposób przyjąć zdaniem organu nadzoru, by podstawę podjęcia tej uchwały stanowił powołany przez Radę art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on podstawę stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednak ustanawiając na podstawie tego przepisu akt prawa miejscowego rada ograniczone jest porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować, czyli akty stanowionego prawa miejscowego muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, a ta w przypadku w przypadku pokreślenia sposobu świadczenia usług przez PSZOK wynika w przepisu art. 6r ust. 3 oraz ust. 3a, ust. 3b i ust. 3d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przekonaniu organu nadzoru podjęcie uchwały w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalne jest w sytuacji, gdy zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie stanowią materii ustaw szczególnych oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych - w tym aktów prawa miejscowego. Tak jest w tym przypadku. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 3 ust. 2 pkt 6 wprowadza obowiązek tworzenia przez gminy punktów selektywnego zbierania odpadów, a w art. 6r ust. 3 w związku z ust. 3a, ust. 3b i ust. 3d zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia sposobu świadczenia usług przez te PSZOK-i. Pod pojęciem "sposobu świadczenia usługę należy rozumieć zasady, na jakich mieszkańcy gminy mogą z tych usług (z działalności PSZOK-u) korzystać. Mając na uwadze treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 tej Konstytucji, stanowiącego, ze organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, należy stwierdzić, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu - tu aktu prawa miejscowego- musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej. W świetle powyższego w opinii organu nadzoru, rada gminy nie posiada legitymacji ustawowej do podjęcia regulaminu PSZOK w formie odrębnej uchwały, jak w niniejszej sprawie. Stąd też wniesienie skargi w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej uchwały jest uzasadnione i konieczne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Kalety uwzględnił w całości skargę i zawarte w niej zarzuty, uznając, iż zasługuje ona na uwzględnianie w całości. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 2020 r. , poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała. Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, działający jako organ nadzoru. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 tej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku, zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 ustawy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, natomiast w trybie art. 93 ust. 1 ustawy złożył skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex nr 186663). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że podniesione zarzuty w skardze należy uznać za zasadne, zresztą za zasadne uznał je także działający w imieniu Rady Miejskiej w Kaletach Burmistrz Miasta Kalety. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Wbrew wskazanemu w uchwale art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że norma zawarta w art. 6r ust. 3 wymienionej ustawy obligowała radę gminy do kompleksowego, precyzyjnego i szczegółowego określenia zagadnień wymienionych w tym upoważnieniu ustawowym, tj. sposobu świadczenia usług związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów, w tym ilości odbieranych odpadów od właściciela oraz częstotliwości ich odbioru, jak również sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie wypełnia jednak powyższej delegacji ustawowej albowiem nie określa całej materii, która winna podlegać unormowaniu w akcie wykonawczym wydanym na podstawie cytowanego wyżej art. 6r ust. 3, ograniczając się jednie do określenia sposobu świadczenia usług przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych w przyjętym regulaminie korzystania z Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w Kaletach. Regulacja taka nie odpowiada zawartemu w upoważnieniu ustawowym obowiązkowi uregulowania określonych zagadnień przez rady gminy, pomijając całkowicie kompleksową regulację w zakresie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Brak powyższego uregulowania w zakwestionowanym akcie stanowi zatem istotne naruszenie prawa albowiem organ stanowiący gminy, podejmując akt prawa miejscowego w wykonaniu normy ustawowej, ma obowiązek ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a więc winien w sposób jasny i precyzyjny określić wszystkie przewidziane prawem elementy. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, iż pomimo, że Rada Miejska nie wskazała powyższego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jako podstawy zaskarżonej uchwały, odwołując się natomiast w tym miejscu do art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, to nie sposób uznać by ten ostatni przepis mógł stanowić podstawę przyjęcia przedmiotowego regulaminu. Jak zasadnie stwierdził organ nadzoru wymieniony przepis daje radzie gminy podstawę do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Daje w konsekwencji uprawnienie radzie gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku jednak punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które gminy tworzą na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawową delegację dla rady gminy w tym zakresie stanowi art. 6r ust. 3 oraz ust. 3a, ust. 3b i ust. 3d tej ustawy. Skoro kwestionowana uchwały została podjęta z naruszeniem prawa, (bez podstawy do podjęcia odrębnej uchwały dotyczącej tylko regulaminu PSZOK) to taka wada ma charakter istotny. Skarżony organ w sposób wadliwy zrealizował kompetencję zawartą w art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszył prawo. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.