II SA/Gl 21/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz K. (dalej: "organ", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej: "ustawa") w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), - w pkt 1 decyzji – zatwierdził podział nieruchomości (zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do decyzji), położonej w L., obręb L., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 1 o powierzchni 0,4290 ha, dla której Sąd Rejonowy w C. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność K. i L. K. (dalej: "Strony", "Skarżący"). W wyniku podziału z działki nr 1 wydziela się działkę oznaczoną nr 3 o powierzchni 0,1716 ha, pozostała z wydzielenia część terenu o powierzchni 0,2574 ha otrzymuje nr 2, ubytek powierzchni nr 1 wynoszący -0,0010 ha powstał w wyniku nowego jej pomiaru i analitycznego obliczenia powierzchni w ramach operatu nr [...], - w pkt 2 decyzji – podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 dokonał pod warunkiem, że przy zbywaniu powstałej w jego wyniku działce nieposiadającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające tej działce dostęp do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela tej działki, o ile dostęp ten nie zostanie zapewniony w inny sposób, - w pkt 3 decyzji – określił, że decyzja z dniem, w którym stanie się ostateczna stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Stron o zatwierdzenie podziału opisanej wyżej nieruchomości. Celem podziału stało się wydzielenie nieruchomości budowalnej oznaczonej na mapie z projektem podziału nr 3 o pow. 0,1716 ha, niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Organ wskazał, iż do wniosku załączono dokumenty określone w art. 97 ust. 1a ustawy. Następnie przywołał treść art. 95 pkt 7, art. 4 pkt 3a oraz art. 93 ust. 3 ustawy i ustalił, iż powstała w wyniku podziału działka nr 3 będzie posiadać dostęp do drogi publicznej ul. [...], natomiast działce nr 2 należy zapewnić dostęp do drogi publicznej, o ile dostęp ten nie zostanie zapewniony w inny sposób. Pismem z dnia 21 lipca 2021 r. nr [...] zawiadomiono Strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami oraz możliwością wniesienia ewentualnych wyjaśnień, w wyznaczonym terminie nie zgłoszono uwag. Organ podał również, iż projekt podziału został wykonany przez geodetę posiadającego uprawnienia zawodowe określone przepisami, a operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Nadto poinformował o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej geodezyjnego podziału. Strony złożyły odwołanie, wnosząc o zmianę wyżej opisanej decyzji w części dotyczącym zapewnienia dodatkowego dostępu do drogi publicznej, wskazując iż zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie prawem, dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni lub pośredni, a w przypadku nieruchomości nr 2 zapewniony jest dostęp pośredni poprzez ustanowioną służebność w dniu [...] r. przez działkę nr 4 i 5 o szerokości 6 metrów oraz ogólnodostępną gminną drogę wewnętrzną nr 6 i 7 o szerokości 9 metrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust 1 i 1a ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił czynności podjęte w sprawie oraz przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia art. 93 ust. 1, 3 i 4, art. 95 pkt 7, art. 97 ust. 1, art. 99 ustawy, następnie wskazał, iż z projektu podziału działki nr 1 wynika, że wydzielana działka nr 3 bezpośrednio graniczy z pasem drogowym drogi publicznej (ul. [...]), natomiast pozostała po podziale część oznaczona jako działka 2 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie został również zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej, zatem w ocenie Kolegium prawidłowo organ I instancji, uwzględniając treść art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ustawy, zawarł warunek w pkt 2 decyzji ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej aby działka nr 2 przy jej zbywaniu miała zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej. Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący zakwestionowali zapis zawarty w treści zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "we wniosku właściciele wymienionej działki wyjaśnili, że dla wydzielanej działki nr 2 zostanie ustanowione prawo przejazdu i przechodu do ul. [...] przez działki 4 i 8, zgodnie z dotychczasowym zapisem w księdze wieczystej nr [...]", wskazując, iż nigdy tak nie twierdzili, ponieważ służebność została ustanowiona przez Burmistrza Miasta i Gminy K. przed podziałam nieruchomości. Podkreślili, że działka nr 2 na dzień podziału posiadała pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. [...] poprzez 40-metrowy odcinek służebności drogowej ustanowiony na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości. Wskazali również, iż nie skorzystali z przysługującego uprawnienia do wglądu w akta sprawy z uwagi na kwestie zdrowotne. Do skargi Skarżący przedłożyli kserokopię wstępnego projektu podziału działki nr 9 z zaznaczoną służebnością. W odpowiedzi na skargę z dnia 4 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności – w odniesieniu do zaskarżonej części decyzji, tj. jej pkt 2 określającego, iż podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 organ dokonał pod warunkiem, że przy zbywaniu powstałej w jego wyniku działce nieposiadającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające tej działce dostęp do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela tej działki, o ile dostęp ten nie zostanie zapewniony w inny sposób – przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 przywołanej ustawy. W myśl art. 93 ust. 3 ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z kolei zgodnie z art. 99 ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W przywołanym przepisie ustawodawca przewidział materialnoprawną podstawę dopuszczalności zatwierdzenia ewidencyjnego podziału nieruchomości w przypadku wydzielenia z niej działek, które nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2022). W ocenie Sądu organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji, nie dokonał oceny dostępu do drogi publicznej powstałej po podziale działki nr 2 z uwzględnieniem wpisu ujawnionego w Dziale [...] Księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. [...] Wydział Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K. dla objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...] (działka nr 1), oraz odpowiednio w Dziale [...] Księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...] (m.in. działka nr 4 oraz 5). Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że art. 99 ustawy, na którego stosowanie w związku z art. 93 ust. 3 wskazuje organ, znajduje zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, i tylko w tym przypadku, na podstawie w/w regulacji, podział nieruchomości dokonywany jest – jak stanowi przywołany przepis "pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione". Na gruncie niniejszego postępowania organ odwoławczy nie zbadał jednak czy taka sytuacja zachodzi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jak wynika natomiast z Księgi wieczystej nr [...], obejmującej działkę nr 1, w Dziale [...] wymienionej Księgi wieczystej widnieje wpis uprawnienia wynikającego z prawa ujawnionego w dziale [...] innej księgi wieczystej o treści: "służebność gruntowa, na czas nieokreślony polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działki nr 4 i nr 5 ([...]) na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka 1", ujawniony na podstawie umowy ustanowienia służebności gruntowej nr [...] z dnia [...] r. (karta nr 3 akt administracyjnych). Odpowiednio w Dziale [..] Księgi wieczystej nr [...] (działki nr 4 oraz 5) ujawniono ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością o treści wskazanej powyżej. Należy pamiętać, iż stosownie do art. 290 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział; jednakże, gdy służebność zwiększa użyteczność tylko jednej lub kilku z nich, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zwolnienia jej od służebności względem części pozostałych. Zatem konieczne pozostawało ustalenie czy powstała po podziale działka 2 miała zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działki nr 4 i 5 stanowiące własność Gminy K. Niewątpliwie organ pominął w tym kontekście treść art. 290 k.c. Jak podkreśla się natomiast w literaturze podstawowym następstwem podziału w odniesieniu do nieruchomości władnącej lub obciążonej jest to, że służebność nie wygasa (E. Gniewek [w:] System Prawa Prywatnego, t. 4, 2005, s. 468). Drugą konsekwencją dokonania podziału jest fakt utrzymywania służebności na wszystkich nieruchomościach utworzonych przez podział. Służebności są z mocy prawa wpisywane do ksiąg wieczystych zakładanych dla odłączonych nieruchomości (zob. G. Sikorski w: J. Ciszewski (red.), P. Nazaruk (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2022). Służebność dotychczasowa nie wygasa zatem z mocy samego prawa, lecz trwa, zgodnie z zasadą kontynuacji (zob. M. Jankowska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126-352), red. M. Fras, M. Habdas, Warszawa 2018, art. 290 za: W.M. Szkadłubowicz, Ujawnienie..., s. 51). Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do zastosowania art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy nie zbadano czy na dzień wydania decyzji, projektowana do wydzielenia działka gruntu 2, ma dostęp do drogi publicznej, a jak wyjaśniono powyżej dopiero ustalenie, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy, tj. ustanowieniu służebności na wydzielonej drodze wewnętrznej albo ustanowieniu innych służebności drogowych jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, uzasadnia dokonanie podziału pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej zapewniającej, w przypadku zbycia, dostęp do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki 2. Prawidłowe zastosowanie art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ustawy wymaga zatem uprzedniego prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia wystąpienia bądź braku wystąpienia w sprawie przesłanek stanowiących podstawę sformułowania wskazanego warunku. Powyższe stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie jako wystarczające Sąd uznał uchylenie wyłącznie decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost w niniejszego uzasadnienia, w tym dokonanie ustaleń dostępu powstałej po wydzieleniu działki nr 2 do drogi publicznej, przy uwzględnieniu ujawnionej w w/w księdze wieczystej służebności, a także w aspekcie regulacji art. 290 k.c. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 200 zł, tj. wysokość uiszczonego wpisu sądowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.