II SA/Gl 210/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005 r. J. O. zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie i przyznanie słusznego odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] – na mocy nieprawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Na tej podstawie domagał się odszkodowania, składającego się z następujących składników: 1) powierzchnia gruntów x cena rynkowa, adekwatna do oceny sprzedaży przez Gminę B., 2) koszty wytyczenia granic przez uprawnionego geodetę, 3) koszty odsetek bankowych przeterminowanych, dostawcy, komornika, sądowe, powstałe na skutek świadomego utrudniania przez urzędy wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., 4) inne koszty związane z nierzetelnością urzędniczą. Po rozpoznaniu wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił na rzecz J. O. odszkodowanie w kwocie 31.938 zł za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne gminne (ul. [...] i ul. [...] w B.), opisaną jako działki nr [...] o pow. 807 m2 i nr [...] o pow. 59 m2, zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę B. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy B. jako zajęta pod drogę publiczną, co potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...]. Powołany rzeczoznawca majątkowy W. K. określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 31.938 zł. W ocenie organu, operat szacunkowy został zaś sporządzony zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Strony zostały też zapoznane z treścią operatu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. Stąd też należało ustalić odszkodowanie zgodnie z tym operatem. W odwołaniu od decyzji J. O. zarzucił 5-krotne zaniżenie wartości rynkowej gruntu, przyjętej do obliczenia odszkodowania. Jego zdaniem, operat szacunkowy został sporządzony niestarannie i nienależycie pod względem faktycznym i prawnym. Nie uwzględniono też jego roszczeń, zawartych w pkt 2, 3 i 4 wniosku jako składników należnego odszkodowania (poza wartością gruntu). Jednakże zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Zdaniem organu odwoławczego, rzeczoznawca W. K. przy sporządzaniu operatu szacunkowego dostosował się do przepisów prawa. Operat został sporządzony z należytą starannością i zgodnie z zasadami, obowiązującymi rzeczoznawców majątkowych. Biegły przeanalizował bowiem rynek lokalny i wybrał do porównań 3 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, wybrane w okresie nie przekraczającym 2 lat, ustalił trend czasowy, określił rodzaj i liczbę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Na podstawie tak dokonanych ustaleń skorygował ceny transakcyjne nieruchomości wybranych do porównań w oparciu o przyjęte cechy rynkowe nieruchomości wycenionej. Określając wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, rzeczoznawca prawidłowo zastosował § 36 ust. 4 rozp. RM, bowiem wyceniana nieruchomość w planie miejscowym przeznaczona była pod drogę publiczną. Stąd też zdaniem Wojewody, wycena została sporządzona zgodnie z wymogami prawa, zaś roszczenia odwołującego zawarte w pkt 2, 3 i 4 wniosku, mają charakter cywilny i nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego J. O. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, nie zgadzając się z wyceną nieruchomości, zaniżającą jego zdaniem 5-krotnie wartość gruntu. Skarżący zarzucił dodatkowo, że oględziny nieruchomości odbyły się bez jego udziału, gdyż nie został powiadomiony przez rzeczoznawcę o terminie dokonania tej czynności, co jest rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Wojewody, czynności biegłego podejmowane w celu sporządzenia operatu, nie stanowią bowiem odrębnych środków dowodowych. W toku rozprawy sądowej skarżący wniósł o powołanie biegłego sądowego dla ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości oraz dodatkowo powołał się na opinie biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, sporządzone w procesie cywilnym na użytek określenia wartości czynszu dzierżawy za korzystanie z części działek, na których usytuowany został podziemny kabel telekomunikacyjny, a położonych po przeciwnej stronie, niż części nieruchomości, zajęte pod drogę publiczną. Zaakcentował, że w procesie cywilnym wartość gruntu wyceniono na kwotę ok. 150 zł/m2, co odpowiada wartości rynkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski i zarzuty należało podzielić. W ramach postępowania sądowoadministracyjnego brak podstaw prawnych do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu w drodze zasięgnięcia opinii biegłego, co wynika jednoznacznie z treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stąd też wniosek skarżącego o powołanie przez sąd administracyjny biegłego celem oszacowania nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, należało oddalić. Jednakże zdaniem składu orzekającego, sprawa o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające..., wyżej powołanej, nie została dostatecznie wyjaśniona. W szczególności, budzi wątpliwości sposób szacowania i wybór metody, przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z dnia 2 lipca 2012 r., na którym oparły się organy obydwu instancji. Przedmiotowa nieruchomość, składająca się z dwóch działek, stanowi fragmenty pasa drogowego dwóch ulic, a jej otoczenie stanowią tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że zgodnie z planem miejscowym, uchwalonym przez Radę Miejską w B. w dniu [...] r. (uchwała nr [...]), przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem D1/1 – istniejące ulice dojazdowe, pieszo-jezdne, o szerokości w liniach rozgraniczających – 5,0 m. Jednocześnie podał, że uwzględnił stan wycenianej nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. Zdaniem sądu administracyjnego, powyższe stwierdzenia jednak wzajemnie wykluczają się i stawiają pod znakiem zapytania prawidłowość wyceny, opartej na transakcjach sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi (§ 36 ust. 4 powołanego wyżej rozp.). Wszak w świetle § 36 ust. 6 rozp., przepisy ust. 1-4, stosuje się nie wprost, lecz odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające..., z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r. Tymczasem przepis § 36 ust. 4 rozp., stanowi o określeniu wartości rynkowej nieruchomości, przeznaczonej pod inwestycję drogową na dzień wydania decyzji, wymienionych w ust. 5 tego przepisu. Stąd też istotne jest stwierdzenie, czy dla ustalenia odszkodowania na użytek niniejszego postępowania, miarodajne jest przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną w obecnie obowiązującym planie miejscowym (w dacie ustalenia odszkodowania), czy też istotne jest przeznaczenie nieruchomości w dniu 29 października 1998 r., kiedy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia własności. Przepis § 36 ust. 5 rozp., nie wymienia zaś żadnej z decyzji, wydawanych w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające..., a ust. 6 rozp. stanowi o odpowiednim zastosowaniu przepisów ust. 1-4, a nie tylko ust. 4. Z kolei § 36 ust. 1 rozp. nakazuje uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem sądu administracyjnego, o ile ust. 1 przepisu § 36 rozp. nawiązuje do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, obowiązującym w dacie określania wartości nieruchomości, to ust. 4 odnosi się do planu miejscowego, obowiązującego w dacie wydania decyzji, wymienionych w ust. 5 tego przepisu. Skoro zaś przepis § 36 ust. 6 rozp., nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1-4, to na gruncie przepisu ust. 4, miarodajne musi być przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na dzień 29 października 1998 r. Tymczasem ani z operatu szacunkowego, ani ze znajdującego się w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika, jakie było przeznaczenie nieruchomości w tej dacie. W konsekwencji, nie sposób przyjąć, aby zachodziły przesłanki do określenia wartości rynkowej nieruchomości w trybie § 36 ust. 4 rozp. – przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Co więcej, wskazać przyjdzie, że z treści operatu szacunkowego nie wynika jednoznacznie, aby określenie wartości nieruchomości w ogóle możliwe było w oparciu o analizę nieruchomości drogowych. Wszak jako nieruchomości podobne do wycenianej możliwe jest jedynie przyjęcie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W treści operatu szacunkowego brak zaś opisu rodzaju użytku przyjętej do porównań nieruchomości nr [...] (działka nr [...] o pow. 350 m2). Rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził też, że dokonał analizy rynku i na tej podstawie ustalił, że dane w zakresie obrotu działkami, zajętymi pod drogi publiczne są wystarczające dla określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Nie wiadomo bowiem, ile odnotowano takich transakcji na rynku lokalnym w ostatnich dwóch latach i czy rzeczywiście możliwe jest przyjęcie, że skarżący w obrocie wolnorynkowym mógłby uzyskać jedynie cenę 36,88 zł za m2 jako wyliczoną przez rzeczoznawcę średnią arytmetyczną skorygowanych cen przy uwzględnieniu 3 transakcji rynkowych. Zdaniem Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że wyższą cenę osiągają w obrocie nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako położone w sąsiedztwie. Tymczasem prawodawca w pierwszym rzędzie nakazał określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przyległych, chyba że możliwa jest wycena w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Stwierdzić zaś przyjdzie, że możliwość takiej wyceny w każdym wypadku uzależniona jest od liczby transakcji rynkowych nieruchomości podobnych do wycenianej. Dopiero odpowiednio duża liczba zawieranych umów pozwala na analizę rynku i zastosowanie właściwego kryterium, wynikającego z treści § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 rozp. Tymczasem z operatu szacunkowego nie wynikają powyższe kwestie jako istotne i przesądzające o prawidłowości sporządzonej wyceny. Stąd też stwierdzenia organów obydwu instancji, że operat został opracowany zgodnie z wymogami rozp. RM, należy uznać za przedwczesne, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi, aczkolwiek prawidłowo uznał organ odwoławczy, że roszczenia skarżącego, zawarte w pkt 2, 3 i 4 wniosku, nie mieszczą się w pojęciu wartości nieruchomości na użytek odszkodowania należnego z mocy art. 73 ustawy. Niezasadny jest także zarzut niepowiadomienia skarżącego o terminie oględzin nieruchomości. Wszak opis i materiał zdjęciowy został dołączony do akt sprawy. Skarżący został też w toku rozprawy administracyjnej zapoznany z treścią operatu szacunkowego i nie zakwestionował stanu faktycznego, gdy idzie o opis nieruchomości. Okazana przez skarżącego w toku rozprawy sądowej opinia na użytek procesu cywilnego, może mieć zaś znaczenie na kolejnym etapie postępowania, o ile okaże się, że z braku odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogę, celowe jest ustalenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen rynkowych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W tym stanie rzeczy stwierdzając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie orzeczono, bowiem skarżący został zwolniony z wpisu od skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie ustalić przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. O ile wówczas obowiązywał plan miejscowy, bądź zapisy studium, które to akty przeznaczały przedmiotowy teren pod inwestycję drogową, zachodzić będzie podstawa do określenia wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 rozp. Wymagać to będzie wykazania, że liczba transakcji nieruchomości zajętymi pod drogę w okresie ostatnich dwóch lat była wystarczająca dla określenia wartości przy uwzględnieniu cen takich nieruchomości. W przeciwnym wypadku wycena nieruchomości winna nastąpić przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. W każdym przypadku operat szacunkowy wymagać też będzie aktualizacji z uwagi na upływ 1 roku od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym zakresie i uzasadnieniu przez rzeczoznawcę wyboru podejścia, metody i techniki szacowania zgodnie z wymogami § 56 ust. 1 pkt 7 i 8 rozp., możliwe będzie ustalenie wysokości należnego skarżącemu odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.