II SA/Gl 210/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], nakazał D. S. rozbiórkę wiaty nr [...], usytuowanej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka nr [...]). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...]. W dniu [...]. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia wykonania powyższego nakazu, w wyniku której ustalił, że inwestor nie wykonał rozbiórki wiaty nr [...] W świetle tej okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. upomnieniem z dnia [...] r., nr [...], wezwał zobowiązanego do wykonania tego obowiązku. Następnie w dniu [...] r. sporządził tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał, na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 2, 3, 4 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., Nr 229, poz. 1015 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.), postanowienie znak: [...], którym nałożył na D.S. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki wskazanej na wstępie wiaty. Jednocześnie zobowiązał D. S. do wpłacenia kwoty [...] zł tytułem kosztów za wydanie tego postanowienia. Zażalenie na to postanowienie wniósł D. S. zarzucając, że zostało ono oparte na błędnym ustaleniu faktycznym, poprzez przyjęcie, iż wiata nr [...] nie została rozebrana i obowiązek nie został wykonany oraz wskazanie, że powyższa wiata znajduje się na działce nr [...] podczas, gdy wiata ta nigdy nie znajdowała się na tej działce, lecz na innych działkach. Wnoszący zażalenie stwierdził, że wiata została rozebrana i usunięta, natomiast aktualnie istniejące na jego działce wiaty są wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia [...] r., dotyczące budowy dziesięciu wiat na sąsiedniej działce nr [...], które z uwagi na potrzebę zakończenia procesu utwardzenia terenu będą przeniesione w najbliższym czasie. Wytknął organowi błędne określenie wysokości grzywny raz w kwocie [...] zł a raz w kwocie [...] zł (za wydanie postanowienia), co jego zdaniem sugeruje, że są to opłaty z tego samego tytułu. Zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji wskazuje, że czynności kontrole dotyczące wykonania nałożonego obowiązku dotyczyły wiaty nr [...], nie zaś wiaty nr [...]. Jego zdaniem błędnie przyjęto również, że w sprawie będzie miał zastosowane art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., zamiast § 5, który przewiduje zupełnie inny sposób ustalania grzywny. Nadto, wysokość nałożonej grzywny jest kwotą nieadekwatną do rzeczywistej wartości wiaty. Nieprawidłowo uznano również, że wnoszący odwołanie nie chciał nigdy rozebrać wiaty. Po rozpatrzeniu tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekł o nałożeniu na D. S. grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...]. Jako podstawę tego orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 oraz art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] r. zlecił, na mocy art. 136 k.p.a, organowi pierwszej instancji przeprowadzenie kontroli w celu sprawdzenia czy wiata nr [...] zlokalizowana w K. przy ul. [...] została rzeczywiście rozebrana. W czasie tej kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] r., ustalono, że znaczna część konstrukcji wiaty nr[...] nie została rozebrana, a jedynie "zdjęte zostało pokrycie zadaszenia z plandeki oraz częściowo folia z obudowy. Podczas kontroli stwierdzono, że pod pozostałą częścią konstrukcji wiaty (6 słupków i zadaszenia) znajdowała się sterta trocin". Organ drugiej instancji wskazał, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel, zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem odnosi się on do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty nr [...], usytuowanej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka [...]). Stosownie zaś do treści art. 1a pkt 12b u.p.e.a., środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na treść art. 1a pkt 12b, art. 6 § 1, art. 7 § 1 i 2, art. 15 § 1, art. 119 oraz art. 121 i 122 u.p.e.a. uznał, że w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia przez organ pierwszej instancji istniały faktyczne przesłanki do nałożenia stosownej grzywny na D. S., gdyż nie wykonał on obowiązku rozbiórki objętej tytułem wykonawczym wiaty nr [...]. Z protokołu kontroli z dnia [...] r. wynika, że obiekt ten nie został całkowicie rozebrany, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że spełnione zostały wynikające z ustawy (m.in. z art. 15 § 1 i art. 26 u.p.e.a.) wymogi dotyczące wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że uchylając postanowienie organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy, rozwiał ewentualne wątpliwości zobowiązanego odnośnie wysokości nałożonej grzywny. Jednocześnie podkreślił, że wysokość nałożonej grzywny została wyważona z uwzględnieniem sytuacji strony, zakresu nałożonych na nią obowiązków oraz konieczności zapewnienia efektywnej egzekucji. Organ wziął przy tym pod uwagę kwestie długotrwałości niewykonywania obowiązku, charakter naruszenia oraz jednorazowość grzywny. Wskazując na nałożony w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji obowiązek poniesienia opłaty egzekucyjnej w kwocie [...] zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny organ drugiej instancji stwierdził, że nałożenia takiej opłaty w postanowieniu o zastosowaniu środka przymusu nie przewidują obowiązujące przepisy. Opłata ta jest bowiem ustalana z urzędu i pobierana przez właściwy organ egzekucyjny, zaś obowiązek jej uiszczenia powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu postanowienia o nałożeniu grzywny (art. 64 a ust. 2 pkt 1 u.p.e.a.). Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. zostało wydane z naruszeniem art. 7 § 3 u.p.e.a., gdyż egzekucja ma na celu doprowadzenie do realizacji całego obowiązku. Organ drugiej instancji wskazał, że wykonanie zastępcze obowiązku nałożonego na zobowiązanego byłoby dla zobowiązanego bardziej uciążliwe. Wyjaśnił jednocześnie, że w przypadku realizacji nałożonego obowiązku przed uiszczeniem grzywny lub jej ściągnięciem, grzywna ta podlega umorzeniu na podstawie art. 125 §1 u.p.e.a., zaś na podstawie art. 126 u.p.e.a., grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być na wniosek zobowiązanego zwrócone. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. S. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zawarte zostały zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art.10, art.15, art. 79, art. 81, art. 85 i art. 136 k.p.a. W jej uzasadnieniu skarżący, przywołując treść art. 10 i art. 81 k.p.a. podniósł, że w postępowaniu przed organami obu instancji nie był informowany o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przez co nie mógł przeanalizować całości dokumentacji (w tym protokołu z kontroli z dnia [...] r.) i zwrócić uwagi na jeszcze inne okoliczności, które mogły ujawnić się właśnie po przeprowadzeniu tej kontroli. Następnie skarżący wytknął organowi nieprawidłowe zastosowanie regulacji art. 136 k.p.a. poprzez zlecenie ponownej kontroli w celu sprawdzenia czy wiata nr [...] została rzeczywiście rozebrana. Tymczasem postanowienie organu pierwszej instancji winno być uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Jego zdaniem w wyniku oględzin błędne ustalano (naruszając art. 7 i art. 85 k.p.a.) również, że przedmiotowa wiata nie została rozebrana, podczas gdy konstrukcja wiaty (6 słupów) nie jest obiektem budowlanym. Skarżący wskazał także, że nie został zawiadomiony o terminie oględzin na 7 dni przed dokonywaną czynnością, czym uchybiono treści art. 70 k.p.a. Ponownie zwrócił uwagę, że wiata nr [...] nie znajdowała się na działce nr [...], lecz na działce nr [...]. Błędne oznaczenie działki w postanowieniu powoduje zatem jego niewykonalność. W odpowiedzi na skargę[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania administracyjnego organy orzekające nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 122 § 3 u.p.e.a. w związku z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jak wynika z akt sprawy skarżący skorzystał z możliwości wniesienia zarzutów do wystawionego tytułu wykonawczego, w ramach których podniósł, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym został wykonany. Zarzuty te zostały oddalone. Natomiast w postępowaniu zażaleniowym w sprawie nałożonej grzywny co do zasady nie bada się kwestii, które mogą i powinny być przedmiotem zarzutów. Stosownie do treści art. 33 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie obowiązku. Ponoszone w skardze zarzuty zmierzające w istocie do zakwestionowania stanowiska organów, że wiata nr [...] nie została rozebrana już z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie. Przechodząc jednakże do ich oceny w niniejszym postępowaniu wskazać wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania (poza art. 10 k.p.a.). Nie można wszak uznać, że skarżący został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, jeżeli zawiadomieniami z dnia [...] r. został powiadomiony o czynnościach kontrolnych, w których brał czynny udział odpowiednio w dniu [...] r. Potwierdzają to sporządzone z tych czynności protokoły, pod którymi widnieje podpis skarżącego. Nie można również podzielić stanowiska, że zlecając organowi pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 3[...] r., na mocy art. 136 k.p.a, przeprowadzenie kontroli w celu sprawdzenia, czy wiata nr [...] została rzeczywiście rozebrana organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w całości. Wbrew twierdzeniom skarżącego przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola, nie została zlecona z uwagi na fakt, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w dniu [...] r. dokonano kontroli innej wiaty (nr [...]). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] r. dowód ten miał jedynie potwierdzić ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., względnie zawarte w zażaleniu twierdzenia skarżącego, odnośnie tego czy wiata nr [...] została rozebrana. Nadto, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (w tym protokół z kontroli) nie budzą wątpliwości, w odniesieniu do której wiaty prowadzone było czynności kontrole w dniu [...] r., a zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji stwierdzenie, że "wiata nr [...] nie została rozebrana" należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, pozostają bez wpływu na fakt, że organ dokonał kontroli wykonania obowiązku rozbiórki w odniesieniu do wiaty nr [...]. Organ odwoławczy nie naruszył zatem art. 136, art. 15 i art. 8 k.p.a., gdyż zlecone postanowieniem z dnia [...] r. oględziny wiaty nr [...] były typowym dowodem uzupełniającym, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Odnosząc się do kwestii wyniku powyższych czynności kontrolnych należy zauważyć, że kwestionując ustalenia zawarte w protokole z oględzin wiaty nr [...] z dnia [...] r. skarżący, wnosząc zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, nie zgodził się z twierdzeniem organu, że obowiązek rozbiórki tego obiektu nie został wykonany, zwracając uwagę, że przedmiotowa wiata została rozebrana i usunięta, natomiast aktualnie istniejące na jego działce zabudowy są wykonane pod zgłoszenie z dnia [...] r., dotyczące budowy dziesięciu wiat na sąsiedniej działce nr [...], które z uwagi na potrzebę zakończenia procesu utwardzenia terenu będą przeniesione w najbliższym czasie. W związku z tą okolicznością przeprowadzone zostały ponowne oględziny obiektu w dniu [...] r. i wówczas ustalono, że znaczna część konstrukcji wiaty nr [...] nie została rozebrana, a jedynie zdjęte zostało pokrycie zadaszenia z plandeki oraz częściowo folia z obudowy. W zarzutach skargi D. S. nie wskazuje już jednak, że pozostałe części konstrukcji wiaty nr [...] (6 słupów) są wykonane pod zgłoszenie z dnia 6 maja 2013 r., lecz uważa, że same słupy na których wiata była zlokalizowana nie są żadnym obiektem budowlanym, zatem obowiązek rozbiórki został wykonany w całości. Twierdzenia skarżącego uznać należy zatem za dowolne i wzajemnie sprzeczne. Wszak, jeżeli skarżący dokonał rozbiórki wiaty to zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek w tym zakresie winien niezwłocznie powiadomić o tym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., co umożliwiłoby organowi przeprowadzenie kontroli i ewentualne potwierdzenie tego faktu. Powyższe okoliczności przeczą również zawartemu w skardze twierdzeniu o niewykonalności obowiązku z uwagi na nieprawidłowe oznaczenie przez organ działki na której znajduje się wiata nr [...]. Jako zasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i możliwości składania wniosków. Niemniej jednak skarżący nie wykazał, aby naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem skarżący, również na etapie postępowania sądowego, nie zgłosił żadnych środków dowodowych istotnych w sprawie, których zgłoszenia mógłby zostać pozbawiony z uwagi na naruszenie przez organ tego przepisu. Jako skuteczny nie mógł okazać się także zarzut naruszenia przez organ art. 79 k.p.a. Wyjaśnić należy, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącemu zawiadomienia z dnia [...] r. o oględzinach mających miejsce w dniu [...] r. Zgodnie z zarzutem skarżącego, organ uchybił terminowi siedmiu dni z powyższego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezachowanie przez organ terminu z art. 79 § 1 k.p.a. ma jednak znaczenie, gdy w związku z niezapewnieniem stronie ustawowego terminu do przygotowania się do czynności dowodowych nastąpiły konkretne skutki np. brak możliwości czynnego udziału w zaplanowanych czynnościach. Tymczasem, jak już wskazano w ramach wcześniejszych rozważań, skarżący brał udział w oględzinach z dnia [...] r. czynny udział. Jednocześnie Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), także nie znalazł podstaw do podważenia jego zgodności z prawem. Nie jest kwestią sporną w niniejszej sprawie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, gdyż obowiązujące obecnie przepisy nie przewidują, aby w postanowieniu na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia można było nałożyć dodatkowy obowiązek w postaci opłaty za wydanie tego postanowienia. Stosownie do treści art. 64 a ust. 2 pkt 1 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia tej opłaty powstaje bowiem z chwilą doręczenia zobowiązanemu postanowienia o nałożeniu grzywny. Nadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wiata nr [...] stała, zatem zasadnie organ wydał w sprawie rozstrzygnięcie. Późniejsze częściowe rozebranie tego obiektu nie miało wpływu na ocenę prawidłowości tego postanowienia, gdyż nie oznacza, że wskazany w decyzji z dnia [...] r. nakaz został przez skarżącego wykonany. Należy zgodzić się z organem, że w świetle przepisów ustawy alternatywnym środkiem egzekucyjnym dla nałożonej w sprawie grzywny mogło być jedynie wykonanie zastępcze, a zatem środek bardziej uciążliwy, chociażby ze względów finansowych. Wysokość grzywny jest zaś zgodna z art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. i adekwatna do zachowania skarżącego, który uporczywie uchyla się od wykonania nakazu rozbiórki. Określając jej wysokość organ prawidłowo ocenił relację między sytuacją skarżącego, zakresem nałożonego na niego obowiązku i efektywnością egzekucji. Z obowiązków przepisów nie wynika natomiast aby przy ustalaniu wysokości grzywny organ był obowiązany uwzględnić np. wartość obiektu objętego nakazem rozbiórki czy też kosztów wykonania tego nakazu. Słusznie organ zauważył także, że w przypadku realizacji obowiązku przed uiszczeniem lub ściągnięciem grzywny podlega ona umorzeniu na podstawie art. 125 § 1 u.p.e.a. Zobowiązanemu przysługuje również prawo do złożenia wniosku, gdy grzywna została już uiszczona lub ściągnięta, a obowiązek zrealizowano (art. 126 u.p.e.a.). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270, z późń. zm.).