II SA/Gl 210/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie drogi dojazdowej na nasypie oddala skargę. Na skutek interwencji A. K.-S., reprezentowanej przez W. K., zam. Przy ul. [...] W., skierowanej do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych w Wysokiej, na działkach o numerach ewidencyjnych 1; 2 i 3. Dotyczyło budowy stawu rybnego wraz z zapleczem i ogrodzeniem stałym zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy L. dnia [...] r. nr [...]. Inwestorem jest Z. L., zam. w W. przy ul. [...]. Przyczyną interwencji reprezentującego A. K. było to, iż poziom drogi dojazdowej wybudowanej w związku z realizacją przedsięwzięcia został podniesiony o około 1 metr, przez co na działce 4 (należącej do wnoszącej) powstała skarpa. Pierwotnie organ nadzoru budowlanego (mimo interwencji właścicielki sąsiedniej nieruchomości) nie dopatrzył się naruszeń w zakresie wykonanych robót budowlanych. Dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny spornych nieruchomości. W ich trakcie stwierdzono, że różnica poziomów między działkami 3 a 4 wynosi od 120 do 150 cm. Ustalono że na projekcie zagospodarowania działki 3 brak rzędnych wysokości, jednak przy realizacji inwestycji została przewidziana droga dojazdowa. Na działce 4 widoczne były ślady jej naruszenia, a skarpa przy ogrodzeniu została nasypana na długości 136 cm. na działce wnoszącej o kontrolę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie organu droga dojazdowa to utwardzenie terenu, które nie jest obiektem budowlanym. Brak zatem konieczności prowadzenia kontroli tej inwestycji. Naruszenie własności nieruchomości (poprzez usypanie skarpy na działce 4) nie jest sprawą administracyjną i jeśli właścicielka działki uznaje, że jej prawa zostały naruszone, powinna skierować sprawę do postępowania przed sądem powszechnym. Odwołanie od tej decyzji złożył reprezentujący A. K.-S., W. K. Podniósł w nim, ze nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Mimo wykazania, iż podczas wykonywania robót budowlanych doszło do utworzenia nasypu na działce będącej własnością jego córki, organ administracji bezprawnie umorzył postępowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego PINB w Z. błędnie uznał, że zrealizowany nasyp (skarpa) nie podlega prawu budowlanemu. W związku z tym należało ustalić w jakim zakresie realizacja przedsięwzięcia nastąpiła z odstępstwem od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. A PINB w Z. nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył Z. L. osobiście. Domagając się jej uchylenia, umorzenia postępowania administracyjnego i zasądzenia kosztów postępowania sądowo administracyjnego zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego: - naruszenie art. 36a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz brak dokładnego wskazania na jakiej podstawie doszło do naruszenia działki 4, a tym samym dokonano odstępstwa od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, - niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, - brak wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i niestaranne uzasadnienie, - brak realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, mając na względzie wyłącznie ocenę stanu faktycznego dokonaną przez wnioskującego, - dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie, - niewykorzystanie przez organ II instancji możliwości wynikających z art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zakwestionował przede wszystkim wykonanie nasypu na granicy z działką 4. Jeśli zaś uznać, iż faktycznie doszło do odstępstw przy realizacji przedsięwzięcia, mają one charakter nieistotnych. Ogrodzenie zostało cofnięte w głąb działki 3 zatem nie można mówić, iż doszło do naruszenia granic działki 5 Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] r. A. K.-S. ustosunkowała się do skargi. Wskazała, że sprawa nie dotyczy działki 5 tylko 4. Podniosła, iż Z. L. ma świadomość naruszenia granic jej działki, gdyż uczestniczył w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dodatkowym pismem z dnia [...] r. Z. L. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie ponownie wskazując, że ogrodzenie zostało odsunięte w głąb działki 3 a organ II instancji zaniechał zupełnie postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji kasatoryjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], którą organ II instancji uchylił decyzję PINB w Z. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.") możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Na początku skład orzekający stwierdza, iż w pełni zgadza się z organem II instancji, że podniesienie terenu w celu zabezpieczenia stabilności obiektu budowlanego (konstrukcja oporowa) jest wykonywana w ramach robót budowlanych i podlega ocenie zgodności z przepisami prawa budowlanego. Przy czym nie przesądza, czy taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ustaleń jednoznacznych w tym zakresie poczynić nie może ze względu na niewystarczający materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji. Zawiera on bowiem głównie przeciwne stanowiska obu stron sporu, a organ nadzoru budowlanego praktycznie nawet nie próbuje dokonać ich krytycznej oceny. Dlatego też w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu II instancji jest zasadne, a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana zbyt wcześnie. Aby podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające zasadzie prawdy materialnej organ administracji winien wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, iż na działce A. K. S. znajduje się fragment nasypu wykonanego w celu realizacji drogi dojazdowej. Jeśli faktycznie ma to miejsce to niedopuszczalne jest uznanie, iż właścicielce nieruchomości przysługuje jedynie droga postępowania przed sądem powszechnym. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać je za bezzasadne. Dotyczy to zwłaszcza braku przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Ze względu na uchybienia w zakresie postępowania dowodowego doszło by wówczas do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji w sposób przekonujący uzasadnił swe rozstrzygnięcie kasatoryjne. Wskazał nie tylko na jego zdaniem błędną kwalifikację nasypu, ale również na uchybienia w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają konieczność wydania w sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i czynią badanie pozostałych zarzutów skargi bezprzedmiotowym. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w żaden sposób nie narusza uprawnień skarżącego. W ramach ponownego postępowania wyjaśniającego będzie on mógł podnosić wszystkie okoliczności, które jego zdaniem przemawiają za koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.