II SA/Gl 211/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia [...] r., którego treść na wezwanie organu została następnie doprecyzowana do protokołu, C. K. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Ż. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania z tytułu przejętej pod drogę publiczną działki nr [...]. Wnioskodawca podniósł, iż w roku [...] lub [...] podczas remontu ul. F. komisja z Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. dokonała wyceny przedmiotowej działki celem jej wykupu. Na terenie tym posadzone były drzewka owocowe oraz krzewy owocowe. Do tej pory teren nie został jednak wykupiony i nikt nie zapłacił za płot i wycięte drzewka. Po objęciu gospodarstwa w roku [...] C. K. zmuszony był w konsekwencji wykonać nowy płot, a w wykopanym w trakcie remontu ulicy rowie odwadniającym położyć na własny koszt rury kanalizacyjne i studzienki rewizyjne. W trakcie podjętego przez organ I instancji postępowania administracyjnego ustalono, iż w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel przedmiotowej działki figuruje nadal C. K. natomiast Prezydent Miasta Ż. w dniu [...] r. pisemnie oświadczył, że w dniu [...] r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną. W konsekwencji wydanego oświadczenia Prezydent Miasta Ż., jako zarządca drogi, zwrócił się z wnioskiem do Wojewody Ś. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stała się własnością miasta na prawach powiatu Ż. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ś. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Miasto Ż. na prawach powiatu własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powiatową, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka o nr [...], stanowiącej własność C. K. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W konsekwencji wydanej decyzji Wojewody Ś. Urząd Miasta Ż. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego wyceny wartości nieruchomości o której mowa powyżej. W myśl zawartych w operacie ustaleń szacunkowa wartość nieruchomości to kwota [...] zł. W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] r. rozprawy administracyjnej, w ramach której zapoznano C. K. z operatem szacunkowym wnioskodawca nie zgodził się z przedstawioną mu wyceną uznając podaną przez rzeczoznawcę kwotę za zbyt niską. Podkreślił on także nie uwzględnienie w wycenie wyciętych około [...] r. drzewek owocowych, zniszczonego ogrodzenia, a także poniesionych w późniejszym okresie kosztów związanych z położeniem rur odwadniających i studzienek. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ż. orzekł o wypłacie na rzecz C.K. tytułem odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę kwoty [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji oprócz powołania stosownych przepisów podkreślił, iż ustalona kwota odszkodowania przyjęta została w zgodzie z wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym. Od otrzymanej decyzji C. K. złożył odwołanie do Wojewody Ś. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji zwrócił się do Prezydenta Miasta Ż. pismem z dnia [...] r. o wyjaśnienie dlaczego rzeczoznawca szacując przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną analizował rynek nieruchomości mieszkaniowych o zabudowie jednorodzinnej. Organ II instancji podkreślił nadto, iż z przedmiotowego operatu nie wynika czy został on sporządzony w oparciu o ust. 1 czy ust. 2 § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zdaniem organu II instancji koniecznym jest wyjaśnienie powyższych wątpliwości oraz dokonanie stosownej korekty operatu. W odpowiedzi sporządzający operat rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia [...] r. powiadomił Urząd Miejski w Ż., iż ponownie przesyła potwierdzoną kopię opracowania i prosi o bliższe uszczegółowienie błędu. Rzeczoznawca dodał, iż nieruchomości które zostały wskazane do porównań stanowią działki zajęte pod drogę w ciągu ulicy (w bezpośredniej lokalizacji analizowanej działki), a całość znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a wycenę przedmiotowego gruntu dokonaną przez rzeczoznawcę na podstawie analizy informacji o dokonanych transakcjach nieruchomości zajętych na te cele organ odwoławczy uznał za sporządzoną prawidłowo i zgodnie z obowiązującą regulacją prawną. Z uwagi nadto na fakt przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej także i ze względów proceduralnych rozstrzygnięcie organu I instancji uznać należy, zdaniem Wojewody Ś., za poprawne. W dniu [...] r. C. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu po raz kolejny, iż przedmiotowa działka przed jej zajęciem była ogrodzona, rosły na niej drzewka owocowe, a okoliczności te jak również koszty związane z utrzymywaniem rur kanalizacyjnych i studzienki rewizyjnej nie zostały uwzględnione w kwocie odszkodowania. Skarżący wniósł o wypłatę odszkodowania w wysokości [...] zł. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał też, iż wycięcie drzew owocowych oraz rozbiórka ogrodzenia wykonane zostały około [...] r., nie mogły zatem wpłynąć na wysokość odszkodowania, która zgodnie z przepisami stanowić ma wartość rynkową nieruchomości według jej stanu na dzień [...] r. Z kolei koszty położenia rur kanalizacyjnych zostały uwzględnione w operacie albowiem rzeczoznawca uznał działkę za uzbrojoną. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu [...] r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wywodząc jak w skardze. Dodatkowo wyjaśnił, iż przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie została uwzględniona rosnąca na przedmiotowym terenie grusza. Dołączył też do akt sprawy fotografie obejmujące fragment ulicy F. z drzewem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem II instancji wskazać należy, iż zdaniem tut. Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Wątpliwości wzbudza, zdaniem składu orzekającego, zwłaszcza sporządzony w sprawie operat szacunkowy, który w wersji przedłożonej w trakcie postępowania przed organem I instancji nie wyjaśniał z jakiego powodu rzeczoznawca majątkowy szacując przedmiotową nieruchomość zajętą przez drogę publiczną analizował rynek nieruchomości mieszkaniowych oraz czy dokonywał analizy w oparciu o ust. 1 czy ust. 2 § 36 powołanego już powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że zgodnie z wskazanym § 36 ust. 1 Rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast w myśl § 36 ust. 2 Rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Wskazać w tym miejscu należy, iż brak jasności z jakiego powodu rzeczoznawca analizował rynek nieruchomości mieszkaniowych wzbudził zaniepokojenie organu II instancji, który pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ż. o dokonanie dodatkowych ustaleń. Pomimo jednak, iż odpowiedź od rzeczoznawcy jaką przekazał organ I instancji nie zawierała wyczerpującego wyjaśnienia organ drugoinstancyjny odstąpił od prób dokonania dalszych ustaleń i uznał operat za zgodny z wymogami prawa. Zdaniem Sądu wniosek ten był jednak co najmniej przedwczesny. Powołane już w niniejszym uzasadnieniu lakoniczne pismo rzeczoznawcy z dnia [...] r. zawierało bowiem prośbę o cyt. “bliższe uszczegółowienie błędu" (na prośbę tę notabene ani organ I ani też II instancji nie zareagowały), jednozdaniową wzmiankę iż nieruchomości, które zostały wskazane do porównań znajdują się w ciągu tej samej ulicy na terenach zabudowy jednorodzinnej, a nadto rzeczoznawca zaznaczył w nim, że ponownie przesyła cyt. “kopię opracowania". Analizując całość dokumentacji Sąd stwierdził jednak, iż dodatkowo nadesłany egzemplarz operatu, pomimo takiej samej karty tytułowej i tej samej umieszczonej na niej, a także w środku opracowania, daty sporządzenia operatu, w istocie kopią jednak nie jest. Zawiera on bowiem odmienny niż w egzemplarzu, na podstawie którego orzekał organ I instancji, załącznik nr 1, znacznie obszerniejszy, zawierający dodatkowo m.in. wykaz zawartych w latach [...] w gminie Ż. transakcji oraz uzyskanych cen za nieruchomości Niezgodność opatrzonych tą samą datą, rzekomo stanowiących kopie dokumentów pozostała niedostrzeżona przez organ II instancji. Wyliczając wątpliwości powstałe na tle dołączonego do akt operatu należy nadto wskazać, iż sporządzający operat rzeczoznawca majątkowy podał na str. 6, iż określił stan nieruchomości na dzień [...] r. Nie znany jest jednak sposób w jaki to uczynił. Jak wynika z operatu oględziny nieruchomości dokonane zostały bowiem w dniu [...] r. (wynik oględzin nie może zatem wskazywać stanu działki w roku [...]), nie ma także dowodów na przeprowadzenie w tej mierze jakichkolwiek innych ustaleń (np. w drodze rozmów ze świadkami), które mogłyby być pomocne w próbach odtworzenia stanu nieruchomości sprzed 18 lat. Także załącznik nr 1, o którym mowa powyżej, w wersji, która przesłana została w trakcie postępowania przed organem II instancji, nie wyjaśnia związku pomiędzy dokonanymi w ostatnich latach transakcjami a ustalaniem stanu nieruchomości w roku [...]. Wskazać też dodatkowo należy, iż operat zawiera zdjęcia ul. F.(skądinąd różnie wykadrowane w każdym z egzemplarzy operatu), które ukazują inny fragment ulicy niż fragment z drzewem, na które, dołączając stosowne fotografie, zwrócił uwagę na rozprawie skarżący C. K . Nie wiadomo zatem czy drzewo to zostało czy też nie zostało (a jeśli nie to z jakiego powodu) ujęte przy wycenie nieruchomości. Kwestia ta, zdaniem Sądu, może być istotna albowiem w odróżnieniu od drzew wyciętych w latach [...]. drzewo wskazywane przez skarżącego na zdjęciach z dużym prawdopodobieństwem mogło rosnąć także w dacie przejęcia nieruchomości i wpłynąć na wartość działki w roku [...]. W konsekwencji powyższych stwierdzeń wydaną przez organ II instancji decyzję, utrzymującą w mocy, pomimo dostrzegalnych w aktach braków i niejasności rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, bez dokonania dalszych, własnych ustaleń, uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Jednocześnie Sąd wyjaśnia skarżącemu, iż wbrew jego twierdzeniom drzewa owocowe wycięte w latach [...]. nie mogą być uwzględnione przy ustalaniu wysokości odszkodowania z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powołany przepis jednoznacznie bowiem stanowi, iż podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. 29 października 1998 r.). Jednakowoż w myśl orzecznictwa Sądu Najwyższego wskazany art. 73 powołanej wyżej ustawy, przewidujący odszkodowanie dla właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, nie wyłącza możliwości wystąpienia przez te osoby z opartym na podstawie art. 224 kodeksu cywilnego w zw. z art. 225 kodeksu cywilnego roszczeniem o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r.– por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r., III CZP 19/05. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a.