II SA/Gl 211/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w C. udzielono [...] Spółdzielni [...] "[...]" w L. pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z załączonym operatem, na obiekcie "[...]" zaprojektowano m.in. odbudowę stawów nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (jako nawadnianych systemem paciorkowym) oraz stawów nr [...],[...],[...] tarliska [...],[...] (napełnianych i opuszczanych niezależnie). Następnie aktem notarialnym z dnia [...]r. [...] w L. zbył na rzecz G. M. działki nr [...],[...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha, położone we wsi Z. W treści umowy zbywcy oświadczyli, że działki te są niezabudowane, nie są też zalesione, przedkładając nadto zaświadczenie Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...], z którego wynikało, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działki te przeznaczone są pod łąki i pastwiska. Z kolei decyzją Starosty K. z dnia [...]r. nr [...] udzielono G. M. pozwolenia wodnoprawnego m.in. na: 1) wykonanie stawu "[...]" na działkach nr [...] i [...] oraz grobli i rowu opaskowego przy tym stawie, 2) piętrzenie wody w stawach nr [...],[...] i "[...]", 3) pobór wody z rowu [...] dla potrzeb stawów rybnych nr [...] i [...] za pośrednictwem stawów nr [...] (właściciel "[...]" s.c. w Z.) i nr [...] (właściciel W. K.). Pismem z dnia [...]r. W. K. jako właściciel nieruchomości sąsiedniej (stawu nr [...]) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o kontrolę budowy stawów m.in. nr [...] i [...] oraz urządzeń piętrzących na działkach G. M., które zakupiono jako łąki i pastwiska. Po rozpatrzeniu sprawy legalności realizacji powyższych stawów wraz z urządzeniami piętrzącymi zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w Z., decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że odbudowy przedmiotowych stawów wykonano około [...]r., nie naruszając obowiązujących wówczas wymogów prawa wodnego i budowlanego – po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie decyzji z dnia [...]r. Zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz § 19 w zw. z § 9 rozp. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przedmiotowe stawy rybne jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, zwolnione były bowiem z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też postępowanie w przedmiocie ich realizacji podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji W. K. wniósł o wydanie nakazu przywrócenia do stanu pierwotnego działki nr [...] poprzez likwidację stawów nr [...] i [...] wraz z urządzeniami piętrzącymi w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Odwołujący zarzucił, że organ I instancji nienależycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jako że z treści aktu notarialnego z dnia [...]r. Rep. [...] wynika, że działka nr [...] została nabyta jako niezabudowany teren łąk i pastwisk i takie też było jej przeznaczenie w świetle obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też jego zdaniem, nawet jeżeli poprzednik prawny, tj. [...] około [...]r. dokonał odbudowy stawów, to w żaden sposób nie wiadomo, czy decyzja z dnia [...]r. nr [...] dotyczy stawów na działce nr [...], które zostały wybudowane po [...] r., a przynajmniej zmodernizowane przez G. M. ze szkodą dla jego stawu nr [...] i wkroczeniem na teren osób trzecich. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie stanu prawnego obowiązującego w [...]r., tj. w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu operatu wodnoprawnego, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, nie było wymagane pozwolenie ani zgłoszenie na budowę stawów rybnych. Decyzja ta dotyczy też stawu nr [...], należącego do odwołującego się. Nadto, powołując się na pismo V-ce Prezesa Zarządu [...] w L. z dnia [...]r. organ II instancji stwierdził, że nieruchomość figuruje w ewidencji tej Spółdzielni jako stawy nr [...] i [...] i w takim charakterze została zbyta G. M. Wreszcie, organ wyjaśnił, że w kwestii urządzeń piętrzących wydano odrębną decyzję o nakazie ich likwidacji. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego W. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego ewentualnie o jej zmianę przez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie samowolnie – jego zdaniem – wykonanych robót budowlanych (modernizacyjnych, remontowych) celem uruchomienia i użytkowania stawów nr [...] i [...], które nie mogły funkcjonować w dacie ich nabycia przez G. M. w [...] r. Skarżący ponowił przy tym argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając że jego zarzuty dotyczyły zgodności z prawem robót wykonanych po roku [...], a nie przed [...] r. Organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie skarżący dla poparcia swoich twierdzeń w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych odwołał się do treści skargi G. M. na decyzję z dnia [...]r. w przedmiocie nakazu likwidacji stawu o nazwie "[...]" wraz z urządzeniami piętrzącymi. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że nabyli w roku [...] nieruchomość wraz ze stawem nr [...] z przeznaczeniem do hodowli ryb, co podano w treści aktu notarialnego, zaś nabyty w tym samym czasie teren uczestnika postępowania był porośnięty roślinnością, która została usunięta wraz z zalegającym piachem, z którego wykonano dwie wysepki na stawie nr [...], a następnie napełniono wodą. Uczestnik postępowania G. M. zaprzeczył, aby poza oczyszczaniem roślinności wykonywał inne roboty. Podał, że w dacie nabycia nieruchomości, oba stawy były napełnione wodą, lecz nie obecnego poziomu, zaś znajdujące się na stawie nr [...] dwie wysepki jedynie uformował. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącego, dotyczyło legalności wybudowania przez G. M. stawów nr [...] i [...]. W treści pisma skarżącego z dnia [...]r. (k. 10 akt adm.), wyraźnie podano, że stawy te zostały wybudowane po nabyciu gruntu jako łąk i pastwisk, na tej samej zasadzie, co staw "[...]", będący przedmiotem odrębnego postępowania, czyli zdaniem skarżącego, G. M. wybudował je od początku, a nie – dokonał jedynie renowacji, czy odbudowy stawów. W takim też przedmiocie wszczęto postępowanie administracyjne zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...]r. (k. 6 akt adm.). W toku postępowania administracyjnego prawidłowo zaś ustaliły organy nadzoru budowlanego, iż przedmiotowe stawy nr [...] i [...] zostały odbudowane około [...] r. przez poprzednika prawnego uczestnika postępowania w zgodzie z ówczesnym stanem prawnym po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na mocy decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Trafnie zauważył organ odwoławczy, iż decyzja ta dotyczyła też odbudowy stawu nr [...], stanowiącego własność skarżącego. Gdyby więc negować legalność odbudowy stawów, objętych pozwoleniem wodnoprawnym z [...] r., to w takiej samej sytuacji prawnej znalazłby się staw skarżącego, jako że dowodem legalności jego realizacji nie jest treść aktu notarialnego ani fakt, że nieruchomość została nabyta na cele gospodarki (hodowli ryb). Zasadnie wskazały też organy obydwu instancji na mapy geodezyjne, dołączone do materiału na użytek powyższego postępowania jako dowód istnienia na tym terenie stawów nr [...] i [...]. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że będące przedmiotem postępowania stawy na działce nr [...], to właśnie obiekty określone taką numeracją w operacie wodnoprawnym, opracowanym w dniu [...]r. Logiczny ciąg tej dokumentacji stanowi zaś treść udzielonego G. M. pozwolenia wodnoprawnego z [...]r., w którym mowa jest o odbudowie stawu "[...]" oraz piętrzeniu i poborze wody dla stawów nr [...] i [...], m.in. za pośrednictwem stawu nr [...], stanowiącego własność skarżącego. Prawidłowo uznały organy obydwu instancji, iż zarówno na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), jak i ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), stawy jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych zwolnione były z obowiązku zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Istotne jest więc wyjaśnienie, czy stawy nr [...] i [...] zostały rozebrane, czyli zlikwidowane przed nabyciem działki nr [...] przez uczestnika postępowania G. M., a następnie przez niego wykonane na nowo już na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis art. 3 pkt 3 tej ustawy, zalicza do budowli m.in. obiekty hydrotechniczne. Stawy rybne równocześnie stanowią urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Dopiero na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. przewidziano, że wykonanie i remont ziemnych stawów hodowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a Prawa budowlanego), nie podlega trybowi zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Roboty, polegające na wykonaniu stawów ziemnych od dnia 11 lipca 2003 r. niewątpliwie wymagają pozwolenia na budowę Skutkiem niedopełnienia tego wymogu jest wdrożenie trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Tymczasem zebrany materiał dowodowy, w tym protokół oględzin z dnia [...] r. i złożone wówczas oświadczenie stron, a także treść późniejszych pism skarżącego, zwłaszcza odwołania od decyzji organu I instancji i oświadczeń złożonych w toku rozprawy sądowej, nie daje podstaw do przyjęcia, iż po roku [...] doszło do wykonania robót budowlanych, polegających na budowie, bądź odbudowie stawu jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r. Wniosek, iż stawy nr [...] i [...] nie istniały w dacie nabycia nieruchomości skarżący wywodzi z treści aktu notarialnego, w którym opisano nabyte działki jako niezabudowane i niezalesione oraz przeznaczone w obowiązującym wówczas planie miejscowym pod łąki i pastwiska, podczas gdy nabyta przez skarżącego działka miała inne przeznaczenie. Tymczasem w treści odwołania od decyzji organu I instancji mowa jest o robotach modernizacyjnych i uruchomieniu stawów, aczkolwiek nie wyjaśniono, na czym roboty takie miałyby polegać. Dopiero w toku rozprawy sądowej podniesiono, że zdaniem skarżącego doszło do usunięcia roślinności wraz z zalegającym piachem, z której wykonano dwie wysepki na stawie nr [...] oraz napełnienia wodą. Zdaniem sądu administracyjnego, tak przedstawiony zakres praw w żadnym wypadku nie podpada pod ustawowe pojęcie budowy, czyli wykonania obiektu w postaci stawu. O ile roboty w takim zakresie wykonano, bowiem uczestnik postępowania podał, że jedynie usunął z terenu roślinność i uformował istniejące na stawie nr [...] wysepki oraz napełnił stawy wodą do wyższego poziomu, to można mówić jedynie o remoncie lub przebudowie stawów. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Przebudowa obejmuje zaś wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a ustawy). Nie zmienia postaci rzeczy, a więc kwalifikacji prawnej zakresu wykonanych robót, ani treść aktu notarialnego co do opisu nabytych szeregu działek, m.in. nr [...], na której znajdują się stawy nr [...] i [...], ani też przeznaczenie terenu, określone w uchwalonym w [...] r. planie miejscowym. Co więcej i to właśnie opis nieruchomości dowodzi, iż w dacie ich nabycia przez uczestnika postępowania nie były to łąki, czy pastwiska, mimo takiego przeznaczenia terenu w obowiązującym wówczas planie miejscowym. Nie powinno co prawda budzić wątpliwości, że przedmiotowe stawy nie były użytkowane w [...]r. na cele gospodarki hodowlanej, lecz napełnienie wodą i przystąpienie do gospodarczego wykorzystania, nie stanowi robót budowlanych, podlegających trybowi z art. 48 Prawa budowlanego. Roboty budowlane, polegające na budowie stawu jako obiektu budowlanego, muszą bowiem polegać co najmniej na wykonaniu robót ziemnych w postaci usypania grobli, skarp, wykopu ziemi z dna celem obniżenia poziomu terenu. Tymczasem skarżący nie zarzucił, aby uczestnik postępowania po nabyciu nieruchomości wykonał tego rodzaju prace budowlane. Wbrew jego stanowisku, treść skargi G. M. na decyzję o nakazie likwidacji stawu "[...]", nie świadczy o wybudowaniu stawów nr [...] i [...]. Co więcej, w skardze tej podano, że lewą stronę stawu "[...]" stanowią istniejące ogroblowania stawów nr [...] i [...] (k. 23 akt sądowych). Znamienne jest też, że G. M. wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odbudowy stawu "[...]" oraz piętrzenia i poboru wody w stawach nr [...] i [...], co wyraźnie różnicuje zakres wykonanych robót przy tych obiektach. Wreszcie, skarżący formując zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, czyni to w aspekcie naruszenia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, podczas gdy jak już wyżej wyjaśniono, postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, prowadzone było w przedmiocie legalności budowy stawów nr [...] i [...] na działce nr [...]. Roboty budowlane, polegające na przebudowie (art. 3 pkt 7a) i remoncie (art. 3 pkt 8), podlegają zaś zgłoszeniu bądź ewentualnie pozwoleniu na wykonanie innych robót niż budowa obiektu budowlanego. Sankcją niedopełnienia takich wymogów nie jest zaś wdrożenie trybu z art. 48, czy art. 49 Prawa budowlanego. Jest to bowiem inny przypadek prowadzenia robót budowlanych, który uzasadnia uruchomienie postępowania z art. 50 i 51 ustawy. Skoro jednak są to odrębne tryby likwidacji samowoli budowlanej, zaś niniejsze postępowanie wszczęto w sprawie budowy obiektów budowlanych, prawidłowo organy nadzoru budowlanego orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa – po wykluczeniu przesłanek z art. 48 Prawa budowlanego i prawidłowym ustaleniu, że obiekty te, a mianowicie stawy nr [...] i [...] zrealizowano około [...]r. w zgodzie z ówczesnym porządkiem prawnym. Umorzenie postępowania w takim przedmiocie było niezbędne w formie procesowej i nie zamyka drogi do wdrożenia odrębnego postępowania w zakresie wykonania przez G. M. innych robót niż budowa obiektu, a więc trybu z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z tych też względów zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy władny jest bowiem orzec tylko w takim zakresie, jakim sprawa została rozstrzygnięta przez organ I instancji. Nie może zatem zmienić materialnoprawnej podstawy rozstrzyganej sprawy administracyjnej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 586). Zupełnie niezrozumiały jest też zarzut pominięcia w postępowaniu innych osób, będących właścicielami nieruchomości, które zajmują stawy nr [...] i [...]. Wszak organy nadzoru budowlanego ustaliły, że G. M. nabył m.in. działkę nr [...]. O ile zaś istnieje spór co do granic nieruchomości, to jego rozstrzygnięcie możliwe jest jedynie w sprawie o rozgraniczenie. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).