II SA/Gl 212/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. K. i W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zastrzeżeń lub wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej "K.p.a."), w związku z art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm. – dalej "u.o.l."), odmówił G. B i W. K. (strona, skarżący) wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku z dnia 14 października 2020 r. zawierającego uwagi i zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu na lata 2021-2030 dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych, zlokalizowanych na terenie gminy W. , dotyczące działek nr 1 , 2 , 3 położonych w W. . W uzasadnieniu organ podał m. in., że w oparciu o art. 21 ust. 4 u.o.l. projekt ww. dokumentu został wyłożony do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie Urzędu Miejskiego w W. w terminie od dnia 17 sierpnia 2020 r. do dnia 15 października 2020 r. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu, tj. do dnia 15 września 2020 r., zainteresowani właściciele lasów mogli składać zastrzeżenia i wnioski do projektu planu. Właściciele lasu złożyli w Urzędzie Miejskim w W. uwagi i zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu w dniu 15 października 2020 r., czyli po upływie terminu. Skarżący wnieśli zażalenie na ww. postanowienie zarzucając naruszenie art. 21 ust. 4 i ust. 5 u.o.l. w związku z art. 57 § 1 zdanie 2 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na mylnym przyjęciu, ze wniosek skarżących został złożony z naruszeniem terminu. Wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że ich zdaniem wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu następuje na 60 dni i z tak ukształtowanym ustawowo wyłożeniem projektu planu ustawodawca powiązał możliwość wystąpienia przez zainteresowanych właścicieli lasu z zastrzeżeniami i wnioskami w sprawie projektowanych rozwiązań. Zdaniem skarżących uwagi zostały złożone w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (SKO) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdziło, że skarżący swe uwagi i zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzania lasu złożyli drogą elektroniczna w dniu 15 października 2020 r., czyli po upływie 30. dniowego terminu od daty wyłożenia dokumentu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SKO skarżący, podobnie jak w zażaleniu, zarzucili naruszenie art. 21 ust. 4 i ust. 5 u.o.l. w związku z art. 57 § 1 zdanie 2 K.p.a. oraz art. 61a) K.p.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO. Skarżący w uzasadnieniu stwierdzili m. in., że uwagi złożone zostały w dniu 15 października 2020 r., czyli w terminie. Żaden przepis prawa nie wskazuje, że bieg 30. dniowego terminu rozpoczyna się w pierwszym dniu wyłożenia ww. dokumentu. Co więcej, jest to nieracjonalne, skoro projekt planu musi być wyłożony przez okres co najmniej 60 dni. Właściciel lasu może zapoznać się z treścią projektu w każdym dniu wyłożenia. W ocenie skarżących stanowisko prezentowane przez SKO w zakresie terminu zgłaszania uwag i zastrzeżeń do uproszczonego projektu urządzania lasu jest nieprawidłowe wobec otrzymanej przez skarżących informacji o dyżurze wykonawcy projektu uproszczonego lasu. Dyżur miał się odbyć od dnia 4 września 2020 r. do dnia 18 września 2020 r. i w tym terminie zainteresowani właściciele mogli uzyskać pełną wiedzę w zakresie treści wskazanego projektu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61a K.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 K.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a K.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Zgodnie z treścią art. 21 ust. 4 u.o.l. projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. Z kolei według ust. 5 tego przepisu w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. W doktrynie zauważa się wadliwość skonstruowania tego przepisu. Po pierwsze ustawodawca nie nakłada na wójta, burmistrza czy prezydenta miasta obowiązku pisemnego poinformowania właścicieli lasów w określonym terminie. Teoretycznie organ mógłby dokonać pisemnego poinformowania według swojego uznania. Z kolei pisemne poinformowanie ma duże znaczenie z uwagi na możliwość upłynięcia 30. dniowego terminu do złożenia zastrzeżeń i wniosków. Nadto, ustawodawca w żaden sposób nie uzależnia skuteczności jakiejkolwiek czynności od tego poinformowania. Pełni ono zatem jedynie rolę pomocniczą, a nie wiodącą. Dodatkowo błędnie prawodawca wskazał, że 30. dniowy termin jest liczony od dnia wyłożenia projektu planu do wglądu. Przy takiej konstrukcji przepisu należałoby przyjąć, że termin ten rozpoczyna bieg w pierwszym dniu, w którym plan wyłożono, i upływa trzydziestego dnia. Jest to nieracjonalne, ponieważ projekt planu musi być wyłożony na okres co najmniej 60 dni. W sytuacji, gdy organ zaniecha poinformowania o wyłożeniu planu lub zrobi to zbyt późno, właściciel może utracić prawo do zgłaszania zastrzeżeń i wniosków. Nie można też przyjmować poglądu, że właściciel może dowiedzieć się o projekcie planu, ponieważ jest on wyłożony do publicznego wglądu. W takiej sytuacji całkowicie traciłby na znaczeniu obowiązek poinformowania właścicieli lasów o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Stąd najwłaściwsze byłoby przyjęcie, że termin 30 dni rozpoczyna bieg następnego dnia po upływie 60. dniowego terminu do publicznego wglądu. Wynika to z tego, że właściciel lasu może zapoznać się z treścią projektu nawet w ostatnim dniu (B. Rakoczy, Komentarz do art. 21 u.o.l., Lex-el., teza 3). Zatem sformułowanie "od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu", zawarte w art. 21 ust. 5 u.o.l., powinno być traktowane szeroko, dla prawidłowego zabezpieczenia interesów prawnych właścicieli lasów. Nawet więc ostatni dzień upływu terminu 60 dni, określonego w art. 21 ust. 4 u.o.l., oznacza "datę wyłożenia projektu" w rozumieniu art. 21 ust. 5 u.o.l., skoro projekt ten nadal jest faktycznie wyłożony do publicznego wglądu. Jest to istotne choćby z tego powodu, że w zawiadomieniu o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu dostrzegano, iż dostęp do ww. dokumentu, z uwagi na stan epidemii i wymogi sanitarne, może być w konkretnym terminie, dogodnym dla strony, niemożliwy. Należy zatem zabezpieczyć dla osób zainteresowanych odpowiednią ilość czasu, by mogły taki wgląd uzyskać i wnieść zastrzeżenia, bądź wnioski w sprawie planu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach prezentowane w wyrokach z dnia 14 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 153/21 i II SA/Gl 154/21. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.