II SA/Gl 213/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik (spr.), WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie oceny legalności wykonanych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego C. F., który pismami z dnia [...] 2002 r. i [...] 2002 r. kierowanymi do Starosty Ż. wystąpił o zbadanie zgodności prowadzonych przez A. i J. F. robót budowlanych na ich nieruchomości położonej w M.. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej PINB) stwierdził, że na działkach nr A, nr B i nr C (wg aktualnych ich oznaczeń w ewidencji gruntów) prowadzone były, w oparciu o pozwolenie udzielone decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] r., roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Roboty te polegały na dobudowie do istniejącego drewnianego budynku części murowanej. Dobudowę zrealizowano w miejsce wcześniej istniejącej drewnianej stajni i pomieszczenia gospodarczego. W toku prowadzonej kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany był niekompletny, nie zawierał bowiem inwentaryzacji stanu istniejącego przed rozpoczęciem budowy, opisu technicznego, oceny technicznej oraz obliczeń statycznych. Do przedłożonego projektu została też wprowadzona zmiana polegająca na umieszczeniu w ścianie zwróconej w stronę budynku C. F. jednego okna i drzwi balkonowych w miejsce wcześniej przewidzianych trzech okien. Zmiana projektu została opatrzona podpisem projektanta, nie została jednak zatwierdzona przez uprawniony organ. Inwestorzy przedłożyli także dokument świadczący o zgłoszeniu w 1998 r. Kierownikowi Urzędu Rejonowego rozbudowanego budynku do użytkowania. W toku prowadzonych oględzin C. F. wniósł zastrzeżenia do opisanej zmiany projektu dotyczącej otworów okiennych. zakwestionował także położenie drewnianych schodów ogrodowych, które jego zdaniem naruszają granicę biegnącą między posesjami. Granica ta została też naruszona, w jego opinii, przez linię niskiego napięcia (LNN) dostarczającą energię elektryczną do budynku inwestorów. C. F. podniósł też wykonanie przez inwestorów na jego gruncie (1,35 m od granicy) muru oporowego i przeprowadzenie pod drogą stanowiącą jego własność rury kanalizacyjnej łączącej budynek inwestorów ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe usytuowanym na działce nr C. Odnosząc się do tych zarzutów J. F. podał, że rozbudowę budynku oraz przeprowadzenie rury kanalizacyjnej pod drogą uzgodnił z nieżyjącymi już rodzicami C. F., natomiast mur oporowy wykonany był kiedyś w granicy działek. Przebieg tej granicy został jednak zmieniony w wyniku ugody zawartej w dniu [...] 1999 r., która zlikwidowała spór dotyczący jej przebiegu między jego nieruchomością a nieruchomością należącą do rodziców C. F.. W toku postępowania wydanych zostało przez PINB, a także [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) szereg decyzji. Wreszcie decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB nakazał A. i J. F. doprowadzić otwory umieszczone w ścianie budynku zwróconej w stronę budynku na sąsiedniej działce do zgodności z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją Wójta Gminy C. (z pominięciem opisanych wyżej, a niezatwierdzonych przez organ poprawek). Decyzja ta uzyskała walor ostateczności, a orzeczony nakaz został wykonany w [...] 2004 r. C. F. w obszernej korespondencji kierowanej do organów nadzoru budowlanego obu instancji domagał się jednak doprowadzenia do zgodności z prawem także innych robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości A. i J. F., a to: wybudowanego ganku, muru oporowego, przebiegu LNN oraz usytuowania zbiornika na nieczystości. PINB odnosząc się do tych żądań decyzją z dnia [...] r. działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce nr A w M.. Uzasadniając tę decyzję organ podał, że w wyniku kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2004 r. nie stwierdził by na działce należącej do A. i J. F. były prowadzone roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W szczególności nie został wybudowany ganek przy budynku nr [...] (aktualnie ul. [...]). Pomiędzy działką A, a drogą gminną istotnie jest usytuowany kamienny mur oporowy, nie jest to jednak nowy obiekt budowlany był on bowiem uwidoczniony już w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym część zatwierdzonego w 1996 r. projektu budowlanego. Także ścieki z budynku mieszkalnego są odprowadzane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Wreszcie napowietrzne przyłącze energetyczne do budynku zostało wykonane ze słupa znajdującego się na działce inwestorów. W odwołaniu od tej decyzji C. F. wskazał, że ganek do budynku sąsiadów jest w trakcie budowy, droga wzdłuż której wybudowany został mur oporowy nie jest drogą gminną lecz jego drogą prywatną, a zatem mur ten został wybudowany na jego gruncie. Podał, że nie kwestionował wybudowania przyłącza energetycznego napowietrznego, lecz ułożenie w gruncie kabla energetycznego. Podtrzymał także swoje stanowisko o niezgodnym z projektem usytuowaniu zbiornika na nieczystości. Wreszcie wskazał, że decyzja organu I instancji jest konsekwencją dokonania bez jego udziału i w czasie jego nieobecności pomiarów geodezyjnych w oparciu, o które dokonano rozgraniczenia działek. Organ II instancji ponownie dokonał oględzin nieruchomości małżonków F. i w protokole z dnia [...] 2004 r. stwierdził, iż bezzasadnie PINB umorzył postępowanie w sprawie wybudowanego zbiornika na ścieki. Obecni w trakcie oględzin przedstawiciele Urzędu Gminy C. stwierdzili jednak, że w 2005 r. w M. zostanie wybudowana kanalizacja ogólnospławna. Obszerne pismo do [...]WINB skierował także J. F.. W piśmie tym opisał przebieg postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego w 1999 r. oraz treść zawartej ugody. Wskazał, że C. F. wbrew temu co podał w odwołaniu, brał udział w tym postępowaniu i składał podpisy na protokołach. Podniósł także, że na skutek rażącego zaniedbania Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ż. zmiany w ewidencji gruntów wynikające z zawartej ugody zostały wprowadzone dopiero w [...] 2004 r., stąd w aktach sprawy znajdują się różne mapy ilustrujące przebieg granicy między nieruchomościami dotyczą one bowiem dwóch różnych stanów prawnych. W toku dalszego postępowania [...]WINB wezwał C. F. do wykazania się tytułem prawnym do znajdujących się w jego użytkowaniu nieruchomości. W aktach sprawy znajdowały się bowiem tylko przedłożone przez C. F. fotokopie testamentów sporządzonych przez jego rodziców, w których został on wyznaczony ich spadkobiercą. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący udzielił pisemnej odpowiedzi nie popartej żadnym dokumentem, że posiada akt własności należącej do niego ziemi. Zaskarżoną decyzją [...]WINB działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na to, że odwołujący się od decyzji organu I instancji C. F. nie wykazał się interesem prawnym pozwalającym uznać go za stronę postępowania. Organ stwierdził, że mimo kierowanych wezwań odwołujący się nie wskazał , czy toczy się bądź toczyło postępowanie spadkowe po jego zmarłych rodzicach. W skardze do sądu administracyjnego C. F. zarzucił zaskarżonej decyzji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza prowadzenia przez A. i J. F. robót budowlanych na cudzym gruncie. Odnosząc się do meritum rozstrzygnięcia skarżący ponownie powołał się na treść sporządzonych przez jego rodziców testamentów, którymi "przekazali mu oni własność gruntu". Wskazał, że rozgraniczenie gruntów przeprowadzone w 1999 r. odbyło się z naruszeniem prawa i w drodze przestępstwa popełnionego przez geodetę, który wykorzystując jego naiwność dał mu do podpisu czyste kartki, na których następnie sporządził niekorzystną dla niego ugodę pozbawiającą go prawa do gruntu wbrew woli spadkodawców. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że umorzenie postępowania odwoławczego było konieczne, gdyż skarżący mimo kierowanych do niego wezwań nie wykazał, że przyjął spadek. Organ wyjaśnił także, że spory dotyczące przebiegu granic nieruchomości lub naruszenia stanu posiadania nie mogą być rozstrzygane przez organy nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Wojewody [...] nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem należy wyjść od konsekwentnie akceptowanej w judykaturze tezy, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w jednym z wyroków stroną jest – stosownie do art. 28 k.p.a. – po pierwsze ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie oraz po drugie każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc, zwłaszcza w tym drugim przypadku, przymiot strony w jej aspekcie procesowym, tj. zdolności do występowania w postępowaniu w takim charakterze, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem. Z kolei ten, kto na skutek swego żądania czynności organu administracyjnego uczestniczy w tym postępowaniu w charakterze strony, nie traci tego procesowego statusu tylko dlatego, że w decyzji organu administracyjnego zostanie ustalone (rozstrzygnięte), że nie przysługuje mu żadna ochrona. Przy wszczęciu postępowania i w jego toku łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym jest jednak pojęcie interesu prawnego. W toku postępowania przed organem II instancji ustalenie interesu prawnego odwołującego się powinno nastąpić na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Przenosząc te ustalenia na grunt kontrolowanego postępowania należy uzupełnić przeprowadzone rozważania o analizę przepisów regulujących kwestię ochrony interesów osób występujących w postępowaniach uregulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z normą zamieszczoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Postanowienia przytoczonego przepisu nie stanowią jednak wyłącznej i samodzielnej podstawy orzekania w kwestii posiadania czy też naruszenia interesu prawnego. Nowelizując ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) brzmienie przepisów regulujących kwestię ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich a zwłaszcza przepis art. 5 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.) ustawodawca celowo zrezygnował z powtarzania w Prawie budowlanym regulacji o charakterze cywilnoprawnym. Rozwiązanie takie, tym samym nie zwalnia organów orzekających na podstawie przepisów przywołanej ustawy od obowiązku stosowania przy ustalaniu interesu prawnego uczestników postępowania także norm prawa cywilnego, w tym zwłaszcza zamieszczonych w kodeksie cywilnym. W ocenie Sądu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wraz z zawartymi w prawie cywilnym normami odnoszącymi się do wykonywania prawa własności, zapewnia ochronę interesów właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a także uzasadnionych interesów właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców nieruchomości położonych dalej pod warunkiem jednak ich położenia w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie, dla ustalenia stron postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), ale też zapewnienia poszanowania występujących w zasięgu oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w innych postępowaniach toczących się w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że do wymienionych w tej definicji przepisów odrębnych należy zaliczyć przede wszystkim powszechnie obowiązujące przepisy zawierające regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (por. R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2005, s. 27 i nast.). W grę wchodzić tutaj będą m.in. przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów, które zostały zamieszczone w kilkudziesięciu aktach prawnych (ustawach i rozporządzeniach). Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wezwał skarżącego do wykazania się tytułem prawnym do użytkowanej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektów wybudowanych na działkach należących do A. i J. F.. Zaakceptować należy też stanowisko organu odwoławczego, że przedłożone przez C. F. fotokopie dwóch testamentów sporządzonych w dniu [...] r. przez S. F. i M. F. nie mogły zostać potraktowane jako dokumenty potwierdzające, że jest on właścicielem działek nr D, nr E i nr F w M., a skoro także aktualny wypis z rejestru gruntów wskazywał jako właścicieli opisanej nieruchomości S. i M. F. to zasadnie w tej sytuacji [...]WINB uznał, że wystąpiła przeszkoda do dalszego prowadzenia postępowania. Błędnie jednak w oparciu o te ustalenia przyjął, że skoro odwołujący się od decyzji organu I instancji nie udzielił odpowiedzi na skierowane do niego pytanie, na jakim etapie znajduje się postępowanie spadkowe po zmarłych rodzicach, to należało przyjąć, że nie jest on stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Opisana wyżej kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania i stanowiła więc istotną przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego nie upoważniała jednak organu do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz do uznania jej za zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Tym samym [...]WINB winien był w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego i wezwać odwołującego się w trybie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia w oznaczonym terminie do Sądu Rejonowego w Ż. z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych rodzicach. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego o jakim mowa w art. 210 § 1 P.p.s.a., a ponadto skarżący został zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi.