II SA/Gl 213/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono A. R. i S. R. pozwolenia na: 1) przebudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C. – w zakresie zmiany funkcji części parterowej i piwnic – na biuro wraz z zapleczem, 2) rozbudowę części wejściowej tego budynku. Następnie kolejną decyzją tego organu z dnia [...]r. nr [...], orzeczono o rzeniesieniu powyższej decyzji na rzecz "A" Sp. z o.o. w K. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. po rozpatrzeniu sprawy przebudowy powyższego budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzją z dnia 27 października 2008 r. nałożył na Spółkę "A", obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego – w zakresie zmiany funkcji części parterowej i piwnic. Powołując się na fakt wydania powyższej decyzji ostatecznej z dniem [...]r., Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...]r. – w części dotyczącej pozwolenia na przebudowę budynku. Wnioskiem z daty wpływu w dniu [...]r. R.P. jako współwłaścicielka nieruchomości w C. przy ul. [...], domagała się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r., zarzucając, że została pozbawiona udziału w tym postępowaniu, aczkolwiek była uznana za stronę w sprawie pozwolenia na budowę. O wydanej decyzji dowiedziała się zaś w dniu [...]r., przeglądając akta organu nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...]r. nr 163 Prezydent Miasta C. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w powyższej sprawie z braku legitymacji po stronie R. P. Jednakże wskutek odwołania R. P. powyższa decyzja została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...]. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wznowił postępowanie, zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...]r., zaś decyzją z dnia [...]r., podjętą na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa tejże decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pomimo pominięcia R. P. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja uchylająca pozwolenie na budowę w części, wobec faktu wydania przez PINB decyzji z dnia [...]r. W odwołaniu decyzji R. P. domagając się jej uchylenia, zarzuciła ze zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Prezydent Miasta C. winien stwierdzić nieważność decyzji nr 14, a następnie wydać nową decyzję z zachowaniem procedury wynikającej z art. 6, 8, 9, 10 § 1 i 81kpa – przy uwzględnieniu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a, art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 49b ust. 1, 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Odwołująca się podniosła, że wobec braku jej zgody jako współwłaścicielki nieruchomości, inwestor nie legitymuje się tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza także legalizację samowoli budowlanej, zaś prace budowlane zostały rozpoczęte przed otrzymaniem wszelkich pozwoleń. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem, podzielając pogląd, że w wyniku wznowienia postępowania, zakończonego decyzją [...]r. nr [...], mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stąd też pomimo pozbawienia R. P udziału w poprzednim postępowaniu, nie ma podstaw do jej uchylenia, lecz zgodnie z art. 146 § 2 kpa, należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis ten nie ma zastosowania do postępowania prowadzonego w trybie art. 36a ust. 2 tej ustawy. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego R. P. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania z przyczyn podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej, samo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest wynikiem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej, jako że uchybiono jej prawom do czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z tym uzasadnieniem, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co było przedmiotem niniejszej sprawy, zaś brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu. Uczestnik postępowania "A" Sp. z o.o. w K. w piśmie z dnia [...]r. wniosła o oddalenie skargi, bowiem jej zarzuty stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania wznowieniowego, zakończonego jej wydaniem, organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania wznowieniowego była ostateczna decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. podjęta na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Jest poza sporem, że skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości nie brała udziału w postępowaniu, w którym decyzja ta zapadła. Do wznowienia postępowania doszło na jej żądanie i w toku postępowania wznowieniowego organy stwierdziły istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Spór dotyczy jednak sposobu załatwienia sprawy wznowieniowej. Zdaniem skarżącej, fakt pozbawienia jej udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]r. nr [...], winien skutkować wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Procedura administracyjna przewiduje bowiem dwa odrębne tryby nadzwyczajne, w których obowiązują inne zasady co do właściwości organów i reguły rozstrzygania spraw, przy czym oba tryby nie są konkurencyjne, lecz oparte na różnych podstawach (przesłankach prawnych). Z mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa, pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową. Do uruchomienia takiego nadzwyczajnego trybu niezbędna jest inicjatywa strony, bowiem wznowienie postępowania na tej podstawie nasŧępuje na wniosek (art. 147 zd. 2 kpa). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem skarżąca pismem z dnia [...]r. domagała się wznowienia postępowania, powołując się na fakt pozbawienia w nim udziału. Nie jest przy tym kwestionowane dochowanie terminu do złożenia podania z art. 148 § 2 kpa. Rodzaje decyzji, kończących postępowanie wznowieniowe wymienia zaś art. 151 kpa. W trybie wznowieniowym wykluczona jest sankcja stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Ustawodawca przesądził, że stwierdzenie przesłanki wznowieniowej stanowi podstawę uchylenia decyzji dotychczasowej, objętej wznowieniem i równoczesnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, ale jedynie wówczas, gdy nie występują przesłanki negatywne z art. 146 kpa. Negatywne przesłanki dotyczą kwestii upływu terminu (art. 146 § 1 kpa, co nie dotyczy niniejszej sprawy), bądź też braku wpływu przesłanki wznowieniowej na treść rozstrzygnięcia (art. 146 § 2 kpa). Nie uchyla się bowiem decyzji dotychczasowej, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim wypadku zgodnie z art. 151 § 2 kpa, organ administracji kończąc postępowanie wznowieniowe ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania przyczyn, z powodu których nie uchylił decyzji, co otwiera stronie drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w drodze procesu cywilnego. Taki właśnie przypadek dotyczy niniejszej sprawy. Pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...]r. stanowiło naruszenie prawa (art. 10 § 1 kpa), lecz wada proceduralna nie miała żadnego wpływu na merytoryczną prawidłowość kwestionowanej decyzji, podjętej na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Z mocy tego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do uchylenia wydanej przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli w odrębnym postępowaniu organ nadzoru budowlanego podejmie decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co jest wynikiem stwierdzenia istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. wydał zaś decyzję w tym trybie w dniu [...]r. z tym, że dotyczącą jedynie odstępstwa od części udzielonego pozwolenia na budowę (w zakresie zmiany funkcji części parterowej i piwnic). Stąd też konsekwencją prawną wydania decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, winno być uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielonego pozwolenia na budowę w tym zakresie, w jakim inwestor zobligowany jest do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wyjaśnić też przyjdzie, że skutki wydania decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę dotyczą wszystkich podmiotów, a więc zarówno inwestora pierwotnego, wskazanego w decyzji z dnia [...]r., jak i podmiotu, na rzecz którego pozwolenie to przeniesiono decyzją z dnia [...] r. Tymczasem sedno problemu polega na tym, że skarżąca kwestionuje prawidłowość decyzji z dnia [...]r., bowiem przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz Spółki "A" nastąpiło bez jej zgody jako współwłaścicielki nieruchomości. Jednakże ocena zgodności z prawem tej decyzji nie należy do niniejszego postępowania i nie ma żadnego znaczenia dla wyniku tejże sprawy. Niezależnie od faktu, jaki podmiot dopuścił się istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, skutkiem prawnym musiało być jego uchylenie w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Nawet stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie ma wpływu na wydanie decyzji, opartej na tym przepisie. Skarżąca myli też kompetencje organów na gruncie Prawa budowlanego, na co zasadnie wskazał organ odwoławczy. Wydanie decyzji z art. 48 – 51 tej ustawy należy do zadań organów nadzoru budowlanego. Taki zakres właściwości wynika bowiem z art. 83 Prawa budowlanego. Zatem ocena wykonanych robót budowlanych i możliwości ich sanowania należy do innego postępowania. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych nie udziela się też pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1. Rozstrzygnięcie o bycie prawnym zrealizowanych robót budowlanych należy zatem do organów nadzoru budowlanego i dla wyniku takiego postępowania może mieć istotne znaczenie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...]r. Skoro jednak przedmiotem skargi jest decyzja organów administracji architektoniczno-budowlanych, to brak podstaw do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego, w tym ostatecznej decyzji PINB w C. z dnia [...]r., stanowiącej z kolei podstawę do uchylenia pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych też względów w niniejszej sprawie nie mogłyby odnieść skutku prawnego zarzuty skarżącej co do braku tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Spółkę "A", na rzecz której przeniesiono pozwolenie na budowę. Kwestia ta nie ma żadnego wpływu na konieczność uchylenia pozwolenia na budowę z innych względów, co nie oznacza też przesądzenia możliwości legalizacji zrealizowanych robót budowlanych. W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że w postępowaniu wznowieniowym mogłoby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, co winno stanowić podstawę do wydania decyzji opartej na przepisie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa. Zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpniu 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).