II SA/Gl 214/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie grzywny w celu przymuszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. nałożył na P. F, grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 10.000,00 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w decyzji numer [...] z dn. [...] r., tj. wykonania robot budowlanych polegających na wykonaniu daszków zabezpieczających wzdłuż elewacji frontowej oraz zamurowaniu otworów drzwiowych i okiennych od strony podwórka w nieużytkowanym budynku usytuowanym przy ul. [...]. Pismem z dnia 10 września 2012 r. P. F. wniósł zażalenie na ww. postanowienie PINB wnosząc o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego GINB lub postępowania sądowoadministracyjnego WSA o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla miasta G. z dnia [...] r., nr [...], oraz decyzji [...]WINB z dnia [...] r., nr [...], a także o umorzenie ww. grzywny wraz z kosztami egzekucji z uwagi na kwalifikowane "naruszenie prawa" w treści ww. decyzji PINB i [...]WINB. W uzasadnieniu P. F. wskazał, że ww. postanowienie odebrał w siedzibie PINB w dniu [...] r. Nie odniósł się do kwestii terminowości zażalenia, nie wniósł też o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył art. 43 i 44 k.p.a. wyjaśniając m.in. pojęcie doręczenia zastępczego. Następnie wskazał, iż z akt administracyjnych bezspornie wynika, że przesyłkę zawierającą postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r., nr [...] awizowano w dniu 13 stycznia 2012 r. W związku z nieodebraniem jej przez adresata we wskazanym terminie awizowano przesyłkę ponownie w dniu 20 stycznia 2012 r. Zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 30 stycznia 2012 r. Od daty zatem pierwszego awiza do dnia zwrotu do nadawcy upłynęło pełne 14 dni. W takiej sytuacji doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 z upływem okresu 14 dni, czyli w dniu 27 stycznia 2012 r., natomiast zażalenie strony zostało złożone dopiero 10 września 2012 r. Pomimo zatem prawidłowego pouczenia zawartego w ww. postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r., iż stronie przysługuje zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia P. F. uchybił terminowi, gdyż przedmiotowe zażalenie zostało wniesione 10 września 2012 r., tj. 227 dni po upływie terminu. W związku z powyższym organ odwoławczy zmuszony jest stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Pismem z dnia 12 stycznia 2013 r. P. F.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane przez organ II instancji postanowienie domagając się przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na wymierzające grzywnę w celu przymuszenia postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu wskazał, iż w okresie, kiedy PINB dla miasta G. wysłał postanowienie Nr [...] z dnia [...] r. o nałożeniu grzywny skarżący przebywał poza granicami Polski. Przed wyjazdem poinformował telefonicznie ww. PINB, że do odbioru wszystkich przesyłek kierowanych do niego jest upoważniony A. F. zamieszkały [...] G. ul. [...]. Mimo tej informacji ww. PINB cyt. "umyślnie" przesłał ww. postanowienie na adres skarżącego [...] G. ul. [...] i z tego powodu nie został dotrzymany termin do wniesienia zażalenia. O wydaniu ww. postanowienia skarżący dowiedział się dopiero po odebraniu go w dniu 5 września 2012 r. w siedzibie ww. PINB dla m. G. w trakcie osobistego załatwiania innych spraw w nadzorze budowlanym, dlatego zażalenie na ww. postanowienie złożył dopiero w dniu 10 września 2012 r. W dalszej części skargi P. F. wskazał, iż w sprawie wydania decyzji administracyjnych i postanowień GINB, [...]WINB i PINB będących podstawą do wystawienia postanowienia o nałożeniu ww. grzywny toczy się postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszona ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia – jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Złożenie zażalenia po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego czy żalący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z zażaleniem żalący się złożył wniosek o przywrócenie terminu to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym odmówi przywrócenia uchybionego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do wniesienia zażalenia i rozpoznać sprawę merytorycznie (art. 59 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast wnoszący zażalenie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podkreślenia także wymaga, że z konstrukcji art. 58 k.p.a. wynika jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony i w tym zakresie została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Wyjaśnić też należy, że w myśl art. 42 i 43 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony powyżej, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku z kolei nieobecności adresata w mieszkaniu pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W razie niemożności doręczenia pisma we wskazany wyżej sposób stosownie do art. 44 § 2-4 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W razie nieodebrania przesyłki doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze), a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że P. F. uchybił ustawowemu terminowi do wniesienia zażalenia. Organ wskazał bowiem, iż doszło do przewidzianego w art. 44 k.p.a. doręczenia zastępczego, a domniemanie doręczenia stronie postanowienia pierwszoinstancyjnego stanowi konsekwencję niepodjęcia przez stronę kierowanej do niego przesyłki. W efekcie za dzień doręczenia przesyłki uznano 27 stycznia 2012 r., zaś zażalenie P. F., pomimo prawidłowego w tej mierze pouczenia, wniósł dopiero w dniu 10 września 2012 r. tj. 227 dni po upływie terminu. Tezę, iż P. F. uchybił przewidzianemu w kodeksie postępowania administracyjnego terminowi należy w pełni podzielić. Z akt sprawy niezbicie wynika bowiem, iż przesyłkę zawierającą postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r., nr [...] awizowano w dniu 13 stycznia 2012 r. W związku z nieodebraniem jej przez adresata we wskazanym terminie awizowano przesyłkę ponownie w dniu 20 stycznia 2012 r. Zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 30 stycznia 2012 r. W konsekwencji uznać należy, że postanowienie PINB dla miasta G. zostało skutecznie doręczone stronie w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 27 stycznia 2012 r. Postanowienie, o którym mowa, wysłane bowiem zostało na poprawny adres skarżącego, było dwukrotnie awizowane, a strona nie odebrała przesyłki. Tym samym niewątpliwym jest, że wnosząc wiele miesięcy później zażalenie na postanowienie PINB P. F. uczynił to z uchybieniem ustawowego terminu. Nie wniósł też wówczas prośby o przywrócenie terminu, a w konsekwencji organ II instancji zobligowany był do stwierdzenia, w drodze zaskarżonego postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Oceny niniejszej, w pełni akceptującej stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, nie może zmienić podniesione w skardze twierdzenie P. F., iż w czasie gdy postanowienie pierwszoinstancyjne zostało mu wysłane przebywał zagranicą, a przed wyjazdem poinformował telefonicznie organ by korespondencje kierować na adres brata A. F. Po pierwsze o takiej okoliczności nie świadczą bowiem przedłożone Sądowi akta, zaś strona nie podniosła argumentów tych w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Nadto na pytanie Sądu postawione w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 21 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego przyznał, że skarżący nie posiada żadnych dowodów na uprawdopodobnienie tezy, iż poinformował organ o nowym adresie do doręczeń. Po wtóre twierdzeniu temu przeczy treść złożonego w dniu rozprawy przed tut. Sądem pisma procesowego, w którym skarżący podaje diametralnie odmienną przyczynę uchybienia terminu. Nie twierdzi już bowiem, że nie było go w kraju a przesyłka kierowana do niego została wysłana na wadliwy adres, lecz że uchybił terminowi do wniesienia zażalenia albowiem jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (na dowód czego przedkłada stosowne zaświadczenie) a wskutek tego cyt. "nie miał możliwości samodzielnego złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Sąd zauważa, że argument taki mógł być ewentualnie podniesiony w kierowanym do organu wraz z zażaleniem wnioskiem o przywrócenie terminu (którego to wniosku skarżący nie złożył) natomiast podniesienie go w trakcie postępowania przed Sądem nie ma wpływu na ocenę zażalenia jako spóźnionego. Notabene jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji w okresie pomiędzy doręczeniem zastępczym, o którym mowa powyżej, a wniesieniem spóźnionego zażalenia skarżący bywał w siedzibie organu aby zapoznać się z dokumentacją dotyczącą prowadzonego z jego wniosku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] r. (dowód: zawarta w aktach administracyjnych notatka służbowa z 28 czerwca 2012 r.) W konsekwencji zaskarżone postanowienie [...]WINB, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia uznać należy za pozostające w zgodzie z prawem. Do wydania postanowienia takiego organ był zresztą prawnie zobligowany (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.) albowiem strona skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Sąd podkreśla w tym miejscu, że kontroli podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie organu II instancji stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem postanowienia PINB dla miasta G. w przedmiocie wymierzonej P. F. grzywny w celu przymuszenia do wykonania robót budowlanych. Sąd wskazuje nadto, odnosząc się do sformułowanego w skardze i wniesionym w dniu rozprawy piśmie skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB, że nie leży w zakresie kognicji Sądu rozpatrywanie wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.