II SA/Gl 215/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi T. K., M. K., I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia 18 marca 2020 r. "A" Spółka Jawna z siedzibą w C. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-magazynowego do konfekcjonowania jelit na budynek usługowy (rozlewanie i butelkowanie wody destylowanej), przewidzianego do realizacji na działkach ewidencyjnych nr 1, 2, 3, 4, 5 z obrębu [...], położonych w C. przy ul. [...]. W charakterystyce projektowanej inwestycji inwestor wskazał, że powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 5200m2, a powierzchnia części budynku objętego wnioskiem wynosi ok. 911m2. Inwestor zaznaczył dalej, że nie będzie zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, zmian w odległości od granic działek sąsiednich jak i od drogi publicznej. Wyjaśnił, że wjazd na drogę publiczną odbywać się będzie jak dotychczas tj. wjazd bezpośredni urządzony na ul. [...]. Nadto wskazał, że bez zmian będzie w zakresie parkowania oraz rozwiązania sposobu dystrybucji i zaopatrzenia. Określając potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, inwestor wskazał na istniejącą infrastrukturę. Jak wynika z wniosku parametry obiektu nie ulegną zmianie. W ramach przedsięwzięcia w istniejącym budynku ustawiona zostanie linia do rozlewania i butelkowania wody destylowanej wraz z etykieciarką. Do budynku woda destylowana dowożona będzie cysternami w ilości 2 cystern na dzień, z których woda destylowana będzie przepompowywana na linię butelkowania. Z kolei w załączniku B do wniosku inwestor wyjaśnił m.in., że maksymalne butelkowanie będzie wynosiło do 25 m2 wody destylowanej na dzień. Maksymalna wydajność wynosić będzie 1,6 m2. Instalacja będzie pracować na dwie zmiany (16h/d). Średnia w roku ilość dni roboczych - 288. Planuje się zatrudnienie 5 pracowników, w tym 4 pracowników fizycznych i 1 pracownik umysłowy. W sprawie wszczęto postępowanie. Został wyznaczony obszar analizowany. W wyniku przeprowadzonych analiz stwierdzono, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem. Projektowana zmiana sposobu użytkowania nie zmieni podstawowych parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz nie wpłynie na zmianę gabarytów istniejącego obiektu. W sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości występuje zabudowa mieszana; usługowa (ul. [...] - usługi transportowe), a także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. W dniu 3 sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora z dnia 3 sierpnia 2020 r., w którym wyjaśnił, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania dotyczy jednego pomieszczenia zlokalizowanego w istniejącym budynku handlowo-usługowym (identyfikator budynku [...]). Lokalizacja pomieszczenia pokazana została na skorygowanym rysunku załączonym do tego pisma, tj. na kopii mapy zasadniczej z nakładką mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Nadto pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że działalność prowadzona w przedstawionym na załączniku graficznym pomieszczeniu będzie działalnością usługową polegającą na pakowaniu wody destylowanej w butelki. Będzie to usługa świadczona dla pomiotu trzeciego. W budynku nie będzie prowadzona działalność produkcyjna. Działalność usługowa zgodnie z kodem [...] polega na pakowaniu, m.in. na butelkowaniu płynów. W dniu 19 i 25 sierpnia oraz 1 września 2020 r. do organu wpłynęły sprzeciwy właścicieli sąsiednich nieruchomości (usytuowanych przy ul. [...], [...] i [...]) wobec planowanej inwestycji. Następnie Prezydent Miasta C. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293), dalej zwanej u.p.z.p., decyzją nr [...] z dnia [...]r. znak [...] ustalił warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Od wymienionej decyzji odwołali się właściciele sąsiednich nieruchomości (usytuowanych przy ul. [...], [...] i [...]), którzy podnosili zastrzeżenia w trakcie prowadzonego postępowania. I tak: T,K., I.K. i M.K. (współwłaściciele działki nr 6 przy ul. [...]) zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez niewłaściwe ustalenie obszaru analizowanego; - art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie analizy z pominięciem stanu faktycznego i błędne uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji; - art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., poprzez brak właściwej analizy i niewzięcie pod uwagę wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez pominięcie argumentów stron postępowania, a co za tym idzie niepełne i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, niewzięcie pod uwagę interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. A.K. zarzuciła organowi pierwszej instancji, że nie dokonał żadnej analizy posiadanych dokumentów, które dotyczą przedmiotowej inwestycji. Oparł się na opisie inwestora i dał jemu wiarę, natomiast wszelkie wnioski ze strony sąsiadujących z inwestycją o charakterze niezwykłe uciążliwym, lakonicznie skomentował nie dokonując żadnej analizy. Podniosła, że organ pominął fakt unieważnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tj. decyzji nr [...] z dnia [...] r. i decyzji ją zmieniającej nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzji orzekającej o wydaniu pozwolenia na budowę (nr [...]) z naruszeniem prawa w związku ze wznowionym postępowaniem M.D. zarzucił, że ustalenia organu w wydanej decyzji nie są spójne z żądaniami inwestora we wniosku. We wniosku inwestor wniósł bowiem o zmianę sposobu użytkowania budynku handlowo usługowo magazynowego (konfekcjonowanie jelit) na budynek usługowy (rozlewanie i butelkowanie wody destylowanej). We wniosku inwestor wnosi o realizację inwestycji na terenie obejmującym działki nr 1, 2, 3, 4 i 5 (pow. 5200 m2), natomiast organ wydaje decyzję ponad żądanie inwestora dodatkowo na działce nr 7 (pow. 9570 m2). Organ ustalił, że teren objęty decyzją zabudowany jest budynkiem usługowym i produkcyjnym. Nie dokonał jednak własnych ustaleń, oparł się na ewidencji budynków oraz na oświadczeniu pełnomocnika inwestora. Decyzja powinna wskazywać na konkretne decyzje o warunkach zabudowy oraz na konkretne decyzje o pozwoleniu na budowę. Decyzja winna zawierać informacje o wielkości powierzchni jaka podlega zmianie sposobu użytkowania. Według odwołującego, inwestor jak też organ przez rzeczone postępowanie zmierza do zalegalizowania budynków usługowego i produkcyjnego na przedmiotowym terenie poprzez wydanie decyzji "na budynki" o funkcji zapisanej w ewidencji budynków. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznało, że zarówno ustalenia Prezydenta Miasta C., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów odwołań wskazał między innymi, że organ I instancji prawidłowo nie dokonywał analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej przepisami ze względu na rodzaj inwestycji, który nie wpłynie na zmianę zagospodarowania terenu oraz gabaryty i formę architektoniczną istniejącego budynku. Dokonał natomiast analizy funkcji terenu objętego granicami wyznaczonego obszaru analizowanego. Z analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa i zabudowa zagrodowa. Wobec powyższego planowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącej funkcji i nie będzie sprzeczna z dotychczasową. Zaskarżona decyzja nie określa parametrów budynku handlowo-usługowego objętego wnioskiem, jednakże wobec planowanej zmiany sposobu użytkowania jednego pomieszczenia w tym budynku bez zmiany gabarytów budynku, w ocenie Kolegium nie zachodzi potrzeba określania parametrów tego budynku jak i pomieszczenia ulegającego zmianie sposobu użytkowania (wymieniony budynek jak i pomieszczenie wskazane zostały w uzupełnieniu wniosku z dnia 3 sierpnia 2020 r.). Skargę na te decyzję do tutejszego Sądu złożyli T.K., I.K. i M.K. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili SKO w Częstochowie naruszenie: I) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie analizy zagospodarowania działek sąsiednich z pominięciem faktycznego ich wykorzystania (faktycznej funkcji), skutkującego uznaniem, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż: zamierzona przez wnioskodawcę działalność ma charakter produkcyjny, zaś w analizowanym terenie brak jest jakiejkolwiek działki, która spełniałaby tego rodzaju funkcję, zaś nawet gdyby uznać, iż zamierzona przez wnioskodawcę działalność spełnia funkcję usługową (nie produkcyjną), to: w analizowanym terenie brak jest również działki o tego rodzaju funkcji, albowiem na nieruchomości przy ul. [...] stanowiącej własność skarżących brak jest faktycznego wykonywania usług (działalności usługowej), co więcej, nawet gdyby uznać, iż nieruchomość skarżących spełnia funkcję usługową, to: ustalenie warunków zabudowy w sposób zgodny z żądaniem wnioskodawcy pozostaje w sprzeczności z pozostałymi wymogami, jaki spełnione winny zostać w niniejszej sprawie, a w szczególności wobec faktu, iż planowana intensywność wykorzystania terenu objętego wnioskiem nie jest zgodna z dotychczasową intensywnością wykorzystania działek sąsiednich, II) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a to w związku z bezpodstawnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, podczas gdy brak jest kumulatywnego spełnienia warunków przewidzianych przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, III) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, jak również poprzez pominięcie argumentów stron postępowania, nieustalenie stanu faktycznego sprawy, załatwienie sprawy z naruszeniem słusznego interesu Skarżących i właścicieli pozostałych nieruchomości, IV) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i 9 k.p.a., wobec braku właściwego, szczegółowego i precyzyjnego odniesienia się do merytorycznych twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu, a tym samym naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady informowania i zasady przekonywania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 u.p.z.p. "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Przedmiotem wydanej decyzji jest określenie warunków zabudowy dla działalności polegającej na butelkowaniu wody destylowanej. Przedsięwzięcie ma polegać zmianie sposoby wykorzystania jednego z pomieszczeń w istniejącym budynku handlowo-usługowo-magazynowego. Dotychczasowe przeznaczenie budynku to konfekcjonowanie jelit. Sąd zgadza się w sprawie z organami administracji, że określenie sposobu zagospodarowania jednego pomieszczenia w budynku, co nastąpi bez wykonywania robót budowlanych na zewnątrz oraz gdy nie nastąpią zmiany w zakresie zagospodarowania działki, to nie wymaga dokonywania analizy w zakresie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wyżej wspomniano, w takim przypadku żaden z powyższych parametrów nie ulegnie zmianie. W rozpatrywanym przypadku konieczne zatem było dokonanie analizy co do kontynuacji funkcji. Zasadne jest przyjęcie, że butelkowanie wody (na zlecenie innego podmiotu i z dostarczanego przez niego wody) nie może zostać uznane za działalność o charakterze produkcyjnym. Nie następuje tu bowiem wytworzenie nowego produktu tylko jego konfekcjonowanie. Co istotne, funkcja usługowa na nieruchomości inwestora dotychczas występuje. Jest to bowiem funkcja handlowo-usługowo-magazynowa. Trudno w zakresie funkcji (poza kwestią oddziaływania na otoczenie) odróżniać funkcję usługową związaną z konfekcjonowaniem jelit od, de facto, konfekcjonowania wody destylowanej. Niezależnie od powyższego, zasadnie organy administracji przyjęły, że na obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa i dotyczy to nieruchomości skarżących. Analiza zawartej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej a nawet uzasadnienia skargi wynika, że tuż obok prowadzą oni działalność transportową. Podniesione w skardze twierdzenia, iż nie jest ona obecnie wykonywana, dla rozstrzygnięcia nie mają żadnego znaczenia. Przeczy zresztą tym twierdzeniom dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez inwestora. W kontekście powyższego zarzuty oznaczone w skardze jako I i II są niezasadne. Za niezasadne Sąd uznaje również zarzuty określone w pkt III i IV skargi. Postępowanie w sprawie było w sposób prawidłowy. Organ administracji zebrał i rozpatrzył w sposób wystarczający cały materiał dowodowy. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniach zapadłych decyzji. Okoliczność, że organy "pominęły" argumenty skarżących nie uzasadnia twierdzenia, ze decyzje dotknięte są wadą. Zarówno Prezydent Miasta C., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosły się do twierdzeń skarżących. Uznały je jednak za nieprzekonujące lub nie mające znaczenia dla sprawy. Odniesienie to zostało uwidocznione w uzasadnieniu podjętych w sprawie decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.