II SA/Gl 216/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] r. pracownicy Urzędu Miasta S. stwierdzili, że na działce nr [...] w S. zgromadzone są odpady w postaci obornika, resztek spalonego drewna, ziemi i odpadów z folii. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Decyzją z [...]. Burmistrz Miasta S. nakazał B. K. usunięcie odpadów zgromadzonych na działce nr [...] poprzez zawarcie umowy na ich usunięcie i transport z przedsiębiorcą mającym odpowiednie zezwolenie. W wyniku odwołania wniesionego przez zobowiązanego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia decyzji były względy proceduralne, związane z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, w dniu [...] r. przeprowadzono oględziny działki. W protokole stwierdzono, że teren działki został wyrównany materiałem organicznym, m. in. obornikiem zmieszanym z ziemią, kamieniami, elementami drewnianymi. Teren działki jest częściowo porośnięty trawą. Strony biorące udział w oględzinach zakwestionowały, że na działce zgromadzono obornik, podano że jest to obornik przetworzony, przemieszany z ziemią, kompostowany od roku i nie jest odpadem. Wyjaśniono, że w związku z dewastacją działki spowodowaną prowadzonymi w okolicy robotami, na prośbę właścicieli działki dokonano wyrównania terenu materiałem pochodzącym spod podłogi spalonej stajni, w którym była ziemia, resztki obornika i drewna. Drewno zostało usunięte, obornik w części, a w części uległ próchnicy i użyźnił teren. Zarówno drewno, jak i próchnica są materiałem organicznym, który podlega neutralizacji. Strony nie zgodziły się ze stwierdzeniem, że na działce znajduje się obornik zmieszany z ziemią i drewnem, albowiem znajduje się wedle ich przekonania ziemia ze śladowymi ilościami starego obornika i drewna. Strony zawiadomiono o zakończeniu postępowania. Współwłaściciele działki C. W. i M. P. podali, że nie dokonali wyrównania terenu swojej działki. Decyzją z [...] r. Burmistrz Miasta S. nakazał B. K. usunięcie zgromadzonych odpadów na działce nr [...] w S. poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie. W podstawie prawnej decyzji podano przepisy art. 34 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu opisano dotychczasowe postępowanie, wydane rozstrzygnięcia oraz zreferowano treść protokołu z oględzin w dniu 2 grudnia 2011 r. Podano, że wyjaśnienia stron potwierdzają fakt nawiezienia na działkę pozostałości po spalonej stajni, w postaci zmieszanego z ziemią i drewnem obornika. W konsekwencji organ I instancji przyjął, że B. K. składuje na działce odpady, przede wszystkim obornik (kod [...]). Okoliczność ta uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 34 ustawy. W odwołaniu od decyzji B. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania i ustawy o odpadach. Teren działki został wyrównany ziemią, znajdujące się w niej śladowe ilości starego obornika uległy przetworzeniu. Nie jest na działce składowany świeży obornik. Kamienie, ziemia i drewno nie są odpadami. Podniósł też, że ustawy o odpadach nie stosuje się do obornika przeznaczonego do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu, o czym stanowi art. 2 ust. 2 pkt 6 ustawy. Decyzją z [...] r. SKO w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdzono, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, z zachowaniem zasad postępowania, a jego kwalifikacja jest właściwa. Fakt znajdowania się na działce odpadów potwierdza protokół z oględzin w dniu [...] r. Także odwołujący się potwierdza, że znajduje się na niej obornik, choć twierdzi, że nie jest odpadem. O tym, co jest odpadem rozstrzyga rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206), zwane dalej rozporządzeniem. Odpadem o kodzie [...] jest obornik. Stwierdzono, że składowanie obornika w sposób ujawniony na zdjęciach, nie jest zgodne z przepisami ustawy o nawozach i nawożeniu. Nakazanie usunięcia odpadów jest wobec powyższego uzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego B. K. wniósł o uchylenie decyzji, podtrzymując zarzuty sformułowane w odwołaniu. Zarzucił, że oględziny nie były rzetelne, a pracownicy organu nie mieli odpowiednich kwalifikacji. W sprawie winien wypowiedzieć się biegły. Podtrzymał twierdzenie, że na działce nie ma obornika będącego odpadem. Obornik jest nawozem naturalnym w rozumieniu ustawy o nawozach i nawożeniu. Podniósł także zarzuty pod adresem oględzin przeprowadzonych we [...] r. przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy niósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2013 r. stanowisko skarżącego poparli pełnomocnicy skarżącego oraz uczestniczki postępowania J. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Na gruncie tego stanu prawnego nie jest kwestionowane, że odchody zwierzęce są kwalifikowane, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206), zwanym dalej rozporządzeniem, jako odpad o kodzie [...], a do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta należy nakazanie posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania (art. 34 ust. 1 ustawy). W dacie orzekania przez organy ustalony stan faktyczny nie polegał jednak na prostym zgromadzeniu odchodów zwierzęcych w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Gdyby odchody te były zgromadzone na działce w postaci pryzmy, nakazanie ich usunięcia w drodze decyzji nie budziłoby wątpliwości co do sposobu wykonania nakazu. Należy mieć na względzie, że decyzja z art. 34 ust. 1 ustawy nakłada obowiązek i może być podstawą do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Zatem zarówno stwierdzenie faktu jej wykonania, zakresu tego wykonania czy w końcu stwierdzenie, że nie została wykonana, zależy od precyzyjności orzeczonego nakazu. Zgromadzenie odpadu w określonym miejscu, w sposób pozwalający na jego usunięcie poprzez zebranie z tego miejsca, uzasadniałoby wydanie decyzji o takim stopniu precyzji, jak poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Stan faktyczny ustalony przez organy nie polega jednak na złożeniu odchodów zwierzęcych w jakimś określonym miejscu działki i nie jest możliwe, jak można wnosić z opisu stanu działki, proste ich zebranie i wywiezienie. Stan istniejący opisano w decyzjach jako wyrównanie terenu działki obornikiem zmieszanym z ziemią. Sąd nie neguje, że zmieszanie substancji będącej odpadem z ziemią nie powoduje automatycznie utraty przez tę substancję statusu odpadu. Sytuacja taka wymaga jednak rozważenia przez właściwy organ, w jaki sposób należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Gdy odpad złączony jest z ziemią, trzeba ustalić, czy jest możliwe oddzielenie go od niej i usunięcie. Wydaje się, że w przypadku obornika, po jego wymieszaniu z ziemią i upływie dość długiego okresu czasu, takie oddzielenie nie jest możliwe. Ta teza Sądu oparta jest na zasadach doświadczenia życiowego i winna być przez organ empirycznie zweryfikowana. Gdy oddzielenie odpadu od wymieszanej z nim ziemi nie jest możliwe, wówczas ewentualnemu usunięciu może podlegać warstwa gleby zanieczyszczonej takim odpadem. Wymaga to jednak uprzedniego zbadania, jaka warstwa i na jakiej powierzchni winna zostać usunięta, celem usunięcia substancji będącej odpadem. W decyzji w żaden sposób nie określono, na jakiej powierzchni i w której części działki dokonano wyrównania, nie oznaczono tego obszaru na żadnym szkicu, nie ustalono grubości warstwy podlegającej usunięciu, w której nadal zalega odpad. W tej sytuacji wykonanie decyzji może napotkać trudności, a zobowiązanego narazić na zarzut i odpowiedzialność z tytułu wadliwego lub niecałkowitego wykonania obowiązku. Nie rozważono w szczególności, czy w dacie orzekania odpad w postaci obornika nadal zalegał w ziemi oraz czy możliwe jest w konsekwencji orzeczenie o nakazie jego usunięcia (ewentualnie wraz ze zmieszaną z nim ziemią) na podstawie ustawy o odpadach, czy też doszło do zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wody, co mogłoby uzasadniać zastosowanie w sprawie przepisów ochrony środowiska i właściwość innych organów do załatwienia sprawy (pod warunkiem, że do zanieczyszczenia doszło). Niezależnie od wskazanych okoliczności, będących podstawowymi powodami uchylenia wydanych decyzji, należy zgodzić się ze Skarżącym, że organy nie uwzględniły szczególnych cech takiego odpadu jak obornik i nie rozważyły przesłanek zwalniających od stosowania ustawy ze względu na art. 2 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z 2001 r. o odpadach przewiduje, że posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącej przedsiębiorcą, na ich własne potrzeby. Na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. nr 75, poz. 527 ze zm.). Załącznik do ustawy w pozycji 7 wymienia odpady o kodzie 02 01 06 – odchody zwierząt gospodarskich, określając proces ich odzysku R10 i metodę odzysku poprzez przeznaczenie do poprawy fizycznych, chemicznych lub biologicznych właściwości gleby w celu dostarczenia roślinom składników pokarmowych lub zwiększenia żyzności gleb zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu. Organy obu instancji lakonicznie i jednym zadaniem odniosły się do argumentu, że zmieszany z ziemią obornik został użyty jako nawóz, stwierdzając, że stwierdzony stan nie jest zgodny z ustawą o nawozach i nawożeniu. W żadnym zakresie nie poddano analizie regulacji tej ustawy i nie wyjaśniono, jakie okoliczności sprawy przesądzają, że ustawa ta nie może mieć w sprawie zastosowania, a teza o braku podstaw do zastosowania wyłączenia, ze względu na brak szczegółowych ustaleń faktycznych organów nie poddaje się weryfikacji Sądu. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien uwzględnić w pierwszej kolejności zmianę stanu prawnego wprowadzoną ustawą z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (DZ. U. z 2013 r., poz. 21) i aktualnie obowiązujące regulacje dotyczące kwalifikowania substancji jako odpadów oraz zasad ich składowania, a także stan faktyczny istniejący na działce. Ewentualne stwierdzenie, że nie da się w aktualnym stanie faktycznym stwierdzić obecności w glebie odpadu, winno skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie odpadów, co nie wyklucza stosowania przez właściwe organy przepisów ustawy o ochronie środowiska w zakresie ochrony wód i powierzchni ziemi oraz odpowiedzialności z tytułu naruszenia jej przepisów i doprowadzenia do ewentualnego zanieczyszczenia. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.