II SA/Gl 217/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. G. z dnia [...] r. nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3/ zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł [...] (złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. K. w D. G. Decyzja została wydana na rzecz Z. M. Wnioskiem z dnia [...] r. P. P. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz o wstrzymanie jej wykonania. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu natomiast podniósł, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...], nie został jednak zawiadomiony o prowadzonym postępowaniu i w konsekwencji bez swej winy nie brał w nim udziału. Podał, że o decyzji dowiedział się [...] r. w siedzibie organu. Wyjaśnił, że brał udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i już na tym etapie zgłaszał szereg wniosków i zastrzeżeń. Zatwierdzając projekt budowlany organ rozstrzygnął o usytuowaniu budynku inwestora 3 m od granicy działki ścianą bez otworów i 4 m ścianą z otworami. Tymczasem granica między działkami [...] i [...] nie jest ustalona, toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. Natomiast działka nr [...] w ogóle nie ma prawnie ustalonych granic. Zatem granice nieruchomości oznaczone w projekcie nie są granicami prawnymi. Parametry budynku pozwalają zaś przypuszczać, że w konsekwencji ustalenia granic, planowana zabudowa nie zmieści się na działce z zachowaniem wymaganych odległości. Zarzucono również, że decyzja jest niezgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy, która przewidywała podłączenie budynku do istniejących sieci. Decyzja o pozwoleniu przewiduje natomiast budowę szamba oraz odprowadzanie wód opadowych do gruntu. Okolica jest wyposażona w kanalizację deszczową i sanitarną. W tej sytuacji budowa szamba w centrum miasta nie jest dopuszczalna. Odprowadzanie wód opadowych do ziemi spowoduje podmakanie sąsiednich nieruchomości. Wadliwie również w projekcie ustalono obsługę komunikacyjną z ulicy K., albowiem działki nr [...] i [...] nie posiadają prawnego dostępu do tej drogi, mają natomiast bezpośredni dostęp do ulicy S. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. G. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. K. w D.G. Jako podstawę podano art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 149 i 150 § 1 k.p.a. W następnej kolejności Prezydent Miasta D. G. decyzją z dnia [...] r., działając w oparciu o art. 149 § 2 i 151 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podał, że na podstawie projektu zagospodarowania terenu określono obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 20 prawa budowlanego. Prawo to znacząco ogranicza krąg osób będących stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiotu tego udzielając wyłącznie właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ przyjął, iż działka [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania, w związku z czym jej właściciel nie był stroną w postępowaniu i z tego powodu nie brał w nim udziału. Wnioskodawca ma zatem w sprawie interes faktyczny, nie ma natomiast interesu prawnego. W konsekwencji odwołania złożonego przez P. P., Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja nie poddaje się weryfikacji, albowiem organ I instancji nie sprecyzował jakie rozstrzygniecie, z jakiej daty i przez kogo wydane było przedmiotem rozstrzygnięcia. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. G. postanowił odmówić uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. orzekającej o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. K. w D. G. Jako podstawę prawną podano art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji powtórzono argumenty podane przez organ I instancji w poprzednio wydanym rozstrzygnięciu. Podkreślono, że na podstawie projektu wytyczony został obszar oddziaływania inwestycji i tylko właściciele działek znajdujących się w tym obszarze mają interes prawny w przeprowadzonym postępowaniu. Działka [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania, zatem jej właściciel nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Lokalizacja budynku na działce i jego parametry nie naruszają przepisów, w tym techniczno – budowlanych a inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Odwołanie od tej decyzji [...] r. złożył P. P., który zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego (art. 7, 10 § 1, 28, 77 § 1, 145 § 1 pkt 4, 151 § 1 k.p.a.) jak i prawa materialnego, poprzez naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, że organ ograniczył się do powielenia uprzednio sporządzonego uzasadnienia, pomijając zgłoszone przez stronę zarzuty. Nie określono konkretnego punktu art. 145 § 1 k.p.a. mającego zastosowanie w sprawie. Prezydent Miasta ograniczył się do sporządzonego przez inwestora projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki nie uwzględniając, iż obejmuje on również część działki [...]. Szerokość działek inwestora została ustalona przez projektanta, albowiem na mapie dla celów projektowych nie podano danych pomiarowych. Realizacja planowanej inwestycji będzie w efekcie realizowana na działce skarżącego. Nadto działki nr [...] i [...] są odrębnymi nieruchomościami, dla których ustalono oddzielnie warunki zabudowy. Postanowienia decyzji ustalającej warunki zabudowy narusza fakt, że udzielone pozwolenie zatwierdza projekt przewidujący całkowite zabudowanie działki nr [...] i całkowite niezabudowanie działki nr [...]. Nierównomierność zagospodarowania działek będzie miała negatywny wpływ na działki sąsiednie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ś. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że w sądzie powszechnym prowadzone jest postępowanie o rozgraniczenie działek [...] i [...]. Nie zostało ono jednak zakończone, wobec czego zasadne są nadal wskazania projektu zagospodarowania działki ustalające odległości od granic w sposób zgodny z przepisami technicznymi. Skoro zatem projektowana inwestycja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, trudno przyjąć, iż skarżący znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Odległość między budynkami oraz ich wysokość przeczą zarzutom o zacienieniu nieruchomości skarżącego. Za prawidłowy zatem uznano wniosek organu I instancji, że skarżący nie był strona postępowania, a zatem nie zachodzi przesłanka do jego wznowienia. W skardze do sądu administracyjnego P. P. zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 §1, art. 28, art. 75, art. 76, art. 77, art. 145 § 1, art. 152 §1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ppkt b) oraz pkt 8 i 9, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), a także § 12, § 13, § 28, § 29, § 30, § 34, § 35, § 126 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że określając obszar oddziaływania obiektu oparto się na wyłącznie na projekcie sporządzonym przez inwestora, uznając go za dokument urzędowy i bezkrytycznie przyjmując domniemanie prawdziwości. Tymczasem nie sprawdzono prawidłowości sporządzenia i przyjęcia do zasobu geodezyjnego mapy dla celów projektowych, na której projektant samowolnie ustalił szerokość działek [...] i [...] oraz granicę z działką nr [...]. Ustalenie granic działek jest przedmiotem toczącego się postępowania sądowego. Bezpodstawne zatem jest przyjęcie, że budynek znajduje się w odległości 3 m od granicy, skoro ta nie jest ustalona. Zarzucono także, że organ nie zbadał z urzędu istnienia innych przesłanek do wznowienia postępowania, mimo ujawnienia w toku postępowania wznowieniowego szeregu nowych okoliczności i dowodów. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 29 listopada 2006 r. skarżący podał, że budynki których rozbiórkę przewidziano w zatwierdzonym projekcie budowlanym, mają wspólną ścianę z budynkami skarżącego i ich rozbiórka zagraża stabilności zabudowań na działce skarżącego. Nadto powołał się na nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1221/06, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, którymi organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta D. G. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...]. Odmowa nastąpiła również ze względu na przyjęcie, że P.P. nie był stroną w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w toku procedury o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy w sprawie wznowienia, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, odmawia uchylenia decyzji ostatecznej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. Jako podstawa wznowienia została przez skarżącego podana okoliczność, polegająca na pozbawieniu go jako strony, udziału w postępowaniu, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie przesłanek wznowienia, organy przyjęły, że skarżącemu nie przysługiwał w postępowaniu przymiot strony, zatem brak jego udziału nie uzasadnia uchylenia decyzji dotychczasowej. Kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest wobec tego pytanie o status skarżącego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na działkach sąsiednich. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zakres stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę przyznania podmiotom statusu strony. Zgodnie z jego postanowieniami, stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Brak jest jednak podstaw do uznania, że przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących występować w postępowaniu w charakterze strony. Przepis ten wyklucza natomiast automatyzm w uznawaniu legitymacji procesowej podmiotów. Krąg ten każdorazowo w indywidualnym przypadku musi być bowiem ustalany w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej. Rozumienie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w ustawie w art. 3 pkt 20. Obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dyrektywa interpretacyjna związana z występowaniem w tekstach prawnych definicji legalnych przewiduje związanie interpretatora rozumieniem terminu podanym w definicji. Nie jest jednak tak, że przepisy zawierające definicje same nie podlegają interpretacji a ich wprowadzenie do tekstu aktu usuwa wszelkie wątpliwości mogące powstać na etapie stosowania prawa. Jak zauważa się zasadnie w piśmiennictwie, wyjaśnienie znaczenia terminu "obszar oddziaływania obiektu" jest częściowo nieczytelne. Wymaganiom pkt 20 art. 3 prawa budowlanego mogą odpowiadać m.in. takie obszary wyznaczone na podstawie odrębnych przepisów jak: obszar ograniczonego użytkowania ustalony w oparciu o przepisy prawa ochrony środowiska, otulina obszaru chronionego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, strefy ochronne ujęć wody, obszary ochrony zabytków, obszary zamknięte. Nie jest natomiast oczywiste, co jest obszarem oddziaływania np. obiektu wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego, budownictwa przemysłowego, obiektu kubaturowego dla użytku publicznego, dla których ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikają z szeregu różnych przepisów i kto miałby wyznaczać te obszary (por. na ten temat E. Radziszewski: Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2004, s. 21 oraz Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 85 - 89). W przekonaniu Sądu wątpliwości te odnoszą się również do przypadku zabudowy nieruchomości gruntowej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wskazuje się zasadniczo, że ustalając ten obszar należy uwzględnić wszystkie akty prawne dotyczące danej kategorii obiektów budowlanych, zaś identyfikacja konkretnych przepisów znajdujących zastosowanie musi odbywać się w odniesieniu do określonego stanu faktycznego. Określenie przepisów odrębnych nie jest przy tym jedynym problemem, Trudności może również napotykać czynność wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu. Zgodnie z art. 34 ust. 3 prawa budowlanego, projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany. Projekt zagospodarowania działki winien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych budynków, sieci uzbrojenia terenu, sposób oczyszczania lub odprowadzania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Szczegółowe zasady dotyczące projektu zagospodarowania działki zawiera rozdz. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. nr 120, poz. 1133). W § 8 tego rozporządzenia przewidziano, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Część rysunkowa projektu winna m.in. określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. Należy uznać, że część rysunkowa projektu stanowi podstawowy materiał pozwalający wyznaczyć w danej sprawie obszar oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. Na projekcie tym zaznaczone winny bowiem zostać granice działek oraz rzędne i odległości poszczególnych elementów zabudowy. Znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania działki nie został sporządzony prawidłowo, a klauzula potwierdzająca zaktualizowanie lub sprawdzenie mapy zasadniczej w terenie w celu wykorzystania jej treści do opracowania mapy dla celów projektowych nie zawiera daty przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz daty wydania mapy. Mapa znajdująca się w aktach wyznacza obszar aktualizacji, nie zostały jednak na niej zaznaczone granice działek, co pozbawia wiarygodności dane dotyczące odległości inwestycji w stosunku do granic działki i zabudowy sąsiedniej. Równocześnie należy zaznaczyć, że w przekonaniu sądu ustalenie, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki nie oznacza wykluczenia właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji z postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wszak osoba taka jest uprawniona do żądania od organów działań w przypadku naruszania chociażby przepisów techniczno-budowlanych, zatem okoliczność ta uzasadnia jej udział w takich postępowaniach administracyjnych, w których orzeka się m. in. o zgodności planowanej inwestycji z tymi przepisami. W sytuacji odwrotnej ochrona jej interesów prawnych byłaby iluzoryczna, brak też racjonalnych racji uzasadniających przyjęcie, że ochrona ta mogłaby się realizować na drodze odrębnych postępowań. Nie można zaakceptować takiej praktyki związanej z wyznaczaniem kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w wyniku której może powstać konieczność wszczynania postępowań wymuszonych wadliwymi ustaleniami faktycznymi. W końcu należy zauważyć, że jak wynika z akt sprawy, zatwierdzony projekt budowlany przewidywał również rozbiórkę obiektów położonych w granicy działki inwestora i skarżącego. Z informacji skarżącego wynika, że budynki przeznaczone do rozbiórki są połączone ścianą z budynkami skarżącego. Nie można w oparciu o akta sprawy stwierdzić, czy rozbiórka ta ma wpływ na budynki skarżącego, jednakże sam fakt włączenia do zakresu decyzji o pozwoleniu na budowę również prawa do rozbiórki położonych w granicy obiektów, połączonych z budynkami na działce skarżącego, oznacza, że zakres inwestycji oddziałuje na działkę sąsiednią i znajdującą się na niej zabudowę. Również pod tym względem należało zatem zbadać prawo skarżącego do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Rozstrzygając kwestię zasadności uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie wznowienia postępowania organy orzekające w sprawie winny także uwzględnić ujawniony Sądowi w toku rozprawy fakt prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje skutków prawnych zbiegu dwóch trybów weryfikacji, w piśmiennictwie podaje się argumenty przemawiające za uznaniem pierwszeństwa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś następstwem prawnym stwierdzenia nieważności jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 613-615). Mając na uwadze podaną argumentację, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, określono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz 209 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.