II SA/Gl 217/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 123 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 49 ust. 1, 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej p.b.), w związku z wykonaniem przez zobowiązanego firmę "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...]z dnia [...], ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie parkingu na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr 1, 2 obr. ewid. [...]) w G., w wysokości 300.000 złotych. W postanowieniu wskazano, że opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia na podany rachunek bankowy. W uzasadnieniu podano m. in., że organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...], zobowiązał Inwestora do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2018 r., dokumentów wymaganych przepisem art. 48 p.b. Na podstawie przedłożonego projektu budowlanego ustalono, że powierzchnia użytkowa parkingu wynosi 4843 m2, wobec powyższego, zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do ustawy j.w., współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,5. Na tej podstawie dokonano stosownych obliczeń. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB złożyła przez pełnomocnika "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G., zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało naliczeniem opłaty legalizacyjnej w pełnej wysokości, pomimo braku ku temu podstaw. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odstąpienie od nałożenia opłaty legalizacyjnej, ewentualnie o ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości mniejszej o co najmniej połowę od wysokości ustalonej zaskarżonym postanowieniem. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i 144 k.p.a., w wyniku rozpoznania zażalenia utrzymał zaskarżone postanowienie w całości w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że PINB prowadził postępowanie we właściwym trybie. Obowiązki określone w postanowieniu organu zostały wykonane, w związku z czym PINB przeszedł do dalszego toku postępowania i po ustaleniu, że sporny obiekt nie narusza przepisów, wydał postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Wszystkie okoliczności podnoszone w treści zażalenia w żaden sposób nie mogą wpływać na wysokość opłaty legalizacyjnej, ustalanej w oparciu o ściśle określony wzór. Organ przy ustalaniu tej opłaty nie może brać pod uwagę tego typu okoliczności, gdyż rażąco naruszyłby prawo. Organy nadzoru budowlanego nie mają także możliwości odstąpienia od wymierzania opłaty legalizacyjnej lub zmniejszenia jej wysokości, umorzenia bądź rozłożenia jej na raty. Organy nadzoru budowlanego jedynie ustalają jej wysokość. Bezzasadny jest zarzut, że skoro przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to winna okoliczność ta skutkować odstąpieniem od ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Skargę na postanowienie WINB, wnosząc o jego uchylenie, złożyła przez pełnomocnika "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, brak rozpoznania istoty sprawy w wyniku lakonicznego i, w ocenie Skarżącego, niewystarczającego odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w treści zażalenia na postanowienie organu I instancji, a przez to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewskazanie faktów uznanych przez organ za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innych dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wskutek czego organ nie dokonał ustaleń w przedmiocie przydatności, funkcjonalności i jakości budowli wybudowanej w warunkach samowoli, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy; W uzasadnieniu podano m. in., że roboty zostały przeprowadzone bez dochowania części wymogów formalno-prawnych, tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed ich rozpoczęciem. WINB, wydając zaskarżone postanowienie, w sposób lakoniczny odniósł się do uwag i okoliczności podnoszonych przez Skarżącego w zażaleniu. Skarżący zauważa, że budowa parkingu w celu zaspokojenia istotnych potrzeb w zakresie parkowania, nie jest okolicznością uznaniową, czy subiektywną, a rzeczywistą i sprawdzalną. W toku postępowania odwoławczego nie zostały ustalone fakty opisywane przez Skarżącego w zażaleniu na postanowienie PINB. Rozstrzygnięcie zostało oparte o treść akt sprawy, z pominięciem analizy podnoszonych przez Skarżącego okoliczności związanych z problematyką użyteczności publicznej wybudowanego parkingu oraz realizacji przez niego interesu społecznego. Zdaniem Skarżącego okoliczności te powinny mieć znaczenie w toku postępowania mającego za przedmiot legalizację samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 49 ust. 2 p.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 49 ust. 3 p.b. w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 p.b. Z kolei według art. 59f ust. 1 p.b. kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego ("k" – tu 8.0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego ("w" – tu 1,5). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Skorzystanie z możliwości legalizacji poprzez m. in. wykonanie nałożonych przez organ czynności, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie jest obowiązkiem inwestora, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem legalizacji samowoli budowlanej. Nie korzystając z tego przywileju inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia budowlanego obiektu budowlanego. Wysokość opłaty legalizacyjnej ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Przepisy nie przewidują przy tym możliwości odstąpienia od określenia ani też miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej. Bez wpływu zarówno na fakt nałożenia tej opłaty, jak i jej wysokość pozostają jakiekolwiek inne czynniki, jak choćby przyczyna popełnienia samowoli, jej zakres, istnienie bądź nieistnienie po stronie inwestorów winy, czy też wartość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2011 r., II SA/Bk 321/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2013 r., II SA/Lu 896/12). Jest tak, gdyż odpowiedzialność administracyjna, w tym wynikająca z popełnienia samowoli budowlanej, jest co do zasady odpowiedzialnością zobiektywizowaną, oderwaną od kwestii winy sprawcy oraz konsekwencji jego czynu. Do jej zaistnienia wystarczy samo tylko obiektywne naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do zmniejszania czy zwiększania kwoty opłaty legalizacyjnej w zależności od różnych okoliczności, w tym istotności inwestycji dla interesu prywatnego, bądź publicznego. Organy w tym zakresie nie dysponują uznaniem administracyjnym, przeciwnie - postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 2 p.b. ma charakter związany. Zgodnie jednak z art. 49c ust. 2 p.b. strona może złożyć wniosek, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. – dalej o.p.), tj. wniosek o umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Wniosek taki należy skierować do wojewody (art. 49c ust. 1 p.b.). W świetle art. 49c ust. 2 p.b. złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 o.p. powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia pozwala na zrekonstruowanie toku rozumowania organu i nie może być podstawą uwzględnienia skargi. W szczególności organy wykazały i uzasadniły sposób obliczenia opłaty, który nie budzi wątpliwości. Strona oczekuje od WINB rozważań, których nie miał on prawa podjąć, jako że w niniejszym przypadku – co należy powtórzyć – nie mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, a z rozstrzygnięciem o charakterze związanym. Podmiot, który dopuszcza się samowoli budowlanej musi liczyć się z koniecznością poniesienia określonych konsekwencji, w tym finansowych i swe działania podejmuje na własne ryzyko. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 15, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 49 ust. 1 i 2 p.b., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.