II SA/Gl 218/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta U. zawiadomił J. N. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta U. nr [...] z dnia [...]r. i opublikowaną w dzienniku urzędowym Województwa nr [...], poz. [...]. Burmistrz Miasta poinformował też, iż postępowanie dotyczy pgr nr [...], zbytej w dniu [...]r. umową sprzedaży rep. [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Miasta U. działając jako organ I instancji ustalił z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż uchwała Rady Miasta U. w sprawie uchwalenia planu miejscowego w § 11 ust. 1 pkt 9 określiła stawkę procentową służąca naliczeniu opłaty w wysokości 30%. Organ I instancji podał nadto, iż wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu jak i po jego uchwaleniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego. W myśl sporządzonego operatu szacunkowego wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła [...] zł natomiast po jego uchwaleniu wynosi [...] zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania, wniesionego przez pełnomocnika przebywającej w Niemczech J. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż przyczyną uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej było wadliwe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres rodziców, z którymi mieszkająca w Niemczech J. N. nie zamieszkuje. W konsekwencji, jak to podniesiono w odwołaniu, strona pozbawiona została możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Organ II instancji podzielił natomiast kwestionowany w odwołaniu sposób dokonania wyceny przez sporządzającą operat szacunkowy rzeczoznawcę majątkową, która przyjęła do wyceny wartość nieruchomości sprzed uchwalenia planu według faktycznego sposobu jej użytkowania tj. traktując ją jako grunty użytkowane rolniczo - łąka. W aktualnie natomiast obowiązującym planie przedmiotowa działka położona jest w jednostce oznaczonej symbolem U - tereny zabudowy usługowej w tym tereny ochrony zdrowia UZ oraz tereny edukacji UO. Na terenach tych dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną związaną z funkcjami usługowymi, drobne obiekty produkcyjne, składowe (z wyjątkiem terenów zdrowia i edukacji), ponadto rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych. Przyjęcie jako podstawy wyliczeń faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości organ II instancji uzasadnił brakiem ciągłości obowiązywania planów miejscowych albowiem poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc [...] r. natomiast nowy uchwalony został dopiero uchwałą z dnia [...]r., ogłoszoną w dniu [...] r. Do akt sprawy w tej części dołączona jest nadto dokumentacja fotograficzna, w tym zdjęcie wycenianej działki, akt notarialny sprzedaży ww. działki przez J. N. za cenę [...] zł, a także wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. i sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. operat szacunkowy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Miasta U. ponownie ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł, wzywając J. N. do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu tak jak poprzednio organ I instancji wskazał fakt sprzedaży nieruchomości, wynikający z operatu szacunkowego wzrost jej wartości wskutek uchwalenia planu, wyjaśnił też sposób naliczenia opłaty. Od decyzji tej po raz kolejny wniósł odwołanie pełnomocnik skarżącej zarzucając w obszernym uzasadnieniu, iż po przekazaniu sprawy przez SKO do ponownego rozpoznania Burmistrz Miasta U. winien był wszcząć postępowanie w sprawie i powiadomić o tym strony, czego jednak nie uczynił, a tym samym stronie po raz wtóry nie zagwarantowano prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Nadto z uwagi na fakt, iż część przedmiotowej działki stanowi drogę dojazdową KDD½ fragment ten należało wyłączyć powołując uprzednio geodetę, który jednoznacznie wytyczyłby drogę w terenie. Tymczasem w niniejszej sprawie poprzestano na mapce 1:5000 oraz 1:500, z której cyt. "sobie tylko znanymi metodami" odczytano powierzchnię gruntu wyłączonego z opłaty. Nie wzięto nadto pod uwagę, iż w poprzednio obowiązującym planie, przedmiotowy grunt przeznaczony był na cele usługowe. Fakt braku ciągłości planów nie może mieć w sprawie tej znaczenia albowiem jest, jak twierdzi pełnomocnik, powszechnie przyjętą praktyką, że w przypadku wygaśnięcia planu ewentualna decyzja o warunkach zabudowy odpowiada co do treści warunkom wynikającym dla danej nieruchomości z treści wygasłego planu. Zdaniem pełnomocnika skarżącej błędnie nadto prowadzono postępowanie wedle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zamiast ordynacji podatkowej. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, iż w myśl obowiązujących przepisów w przypadku braku ciągłości obowiązywania planu miejscowego jak również braku decyzji o warunkach budowy, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania tj. grunty orne klasy IV i V oraz łąkę klasy III. Kolegium podkreśliło też, iż w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji nie miał podstaw do ponownego wszczęcia postępowania i we właściwy sposób umożliwił stronom czynny udział w tym postępowaniu w tym zgłoszenie ewentualnych uwag i wniosków, z którego to prawa pomimo doręczenia mu w dniu [...]r. stosownego pisma pełnomocnik skarżącej nie skorzystał. Za nietrafny Kolegium uznało nadto zarzut, iż postępowanie winno być prowadzone na podstawie ordynacji podatkowej, błędny jest także zarzut, iż nie wystarczającym jest ustalenie wielkości powierzchni wyłączonej z opłaty KDD½ na podstawie miar z mapy i wedle linii rozgraniczających jednostki planu, albowiem żaden przepis nie wymaga aby przy ustaleniu opłaty planistycznej dokonywano pomiarów geodezyjnych względnie podziałów działek w celu wyodrębnienia części położonych w różnych jednostkach planu. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: a) błędną wykładnię § 50 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109) przez przyjęcie, iż w przypadku braku ciągłości obowiązywania planu miejscowego, jak również braku decyzji o warunkach zabudowy, do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania, a nie przeznaczenie wynikające z wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; b) niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) w sytuacji, gdy – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – nie została wypełniona jego dyspozycja; c) brak formalnego wszczęcia postępowania (naruszenie art. 64 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego lub art. 165 § 2 ordynacji podatkowej); d) prowadzenie postępowania na podstawie niewłaściwych przepisów (właściwe byłyby przepisy ordynacji podatkowej); e) brak doręczenia stronie postanowienia o wyznaczeniu terminu 7 dniowego na zapoznanie się z aktami sprawy (art. 123 oraz 200 ordynacji podatkowej); f) naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez nieuwzględnienie faktu wzrostu wartości nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego ; g) naruszenie zasad postępowania dowodowego poprzez nie przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych części działki podlegającej 0% opłacie; h) niewzięcie pod uwagę faktu takiego samego przeznaczenia działki w planie "starym" oraz nowym; i) odmowa zastosowania trybu weryfikacji operatu szacunkowego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zaakcentował nadto, iż wbrew twierdzeniom skargi strona nie złożyła jednoznacznego żądania zastosowania trybu weryfikacji operatu szacunkowego. W odwołaniu nie podniosła bowiem żadnych zarzutów dotyczących czynności rzeczoznawcy majątkowego ani ustalonych przez niego wartości, a jedynie domagała się ustalenia dokładnej powierzchni części nieruchomości stanowiącej drogę dojazdową i na tej podstawie sugerowała zlecenie (na koszt organu odwoławczego) organizacji zawodowej rzeczoznawców sporządzenia oceny operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium operat szacunkowy nie budził jednak wątpliwości wobec powyższego Kolegium nie widziało potrzeby występowania o wydanie takiej opinii. Gdyby taka opinia miała jednak zostać przeprowadzona na żądanie strony – to profesjonalny pełnomocnik strony winien był to żądanie w sposób jednoznaczny określić, bowiem przeprowadzenie dowodu z takiej opinii obciążało by skarżącą kosztami jej sporządzenia. Skoro zatem jednoznacznego żądania przeprowadzenia dowodów z takiej opinii pełnomocnik nie złożył to nie może obecnie twierdzić, iż Kolegium odmówiło przeprowadzenia dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w tym miejscu przypomnieć, iż w myśl art. 36 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w zyskach, jakie przynosi sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym (por. szerzej np. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Komentarz do art. 36 ustawy) przewiduje zatem możliwość i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. W myśl z kolei art. 37 ust. 1 i 11 powołanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych ustawa odsyła natomiast do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc przytoczone wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż bezsporne w sprawie jest, że aktem notarialnym z dnia [...]r. J. N. sprzedała działkę nr [...] M. P. za kwotę [...] zł. Bezspornym jest też, iż w myśl uchwalonego przez Radę Miasta U. w dniu [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należąca do skarżącej działka nr [...] znalazła się w przeważającej części jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem U - tereny zabudowy usługowej w tym tereny ochrony zdrowia UZ, oraz tereny edukacji UO. Na terenach tych dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną związaną z funkcjami usługowymi, drobne obiekty produkcyjne, składowe (z wyjątkiem terenów zdrowia i edukacji), ponadto rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych. Część działki znajduje się natomiast w jednostce KDD½ -tereny ulic publicznych dojazdowych. Bezspornym jest nadto, iż przedmiotowa nieruchomość figuruje w rejestrze gruntów jako grunty orne i łąki trwałe. Także ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego oraz załączonej do akt dokumentacji zdjęciowej wynika, iż łąkę wskazać należy jako faktyczny sposób użytkowania terenu w okresie przed wejściem w życie planu miejscowego. W konsekwencji Sąd w całej rozciągłości podziela zdanie orzekających w sprawie organów, iż wskutek wejścia w życie nowego planu i braku decyzji o zagospodarowaniu terenu nastąpił wzrost wartości należącej do skarżącej nieruchomości co z chwilą jej zbycia obligowało organ I instancji do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie naliczenia renty planistycznej. W żadnej mierze nie można bowiem zaakceptować argumentów pełnomocnika skarżącej podnoszącego, iż wzrost wartości nieruchomości na terenach, na których plan w przeszłości obowiązywał lecz następnie utracił moc (niezależnie od długości przerwy pomiędzy planami) oceniać należy nie poprzez porównanie faktycznego sposobu wykorzystania terenu i jego przeznaczenia w nowo uchwalonym planie lecz poprzez porównanie przeznaczenia terenu w planie, który kiedyś w przeszłości na danym terenie obowiązywał z przeznaczeniem ustalonym w planie nowym. Twierdzenie takie jest zdaniem Sądu w sposób ewidentny sprzeczne z treścią art. 37 ust. 1 ustawy, który dopuszcza możliwość porównywania przeznaczenia działek w dwóch planach jedynie w przypadku zmiany planu (która to zmiana w niniejszym stanie faktycznym nie miała miejsca) w pozostałych przypadkach nakazując dokonywać stosownych porównań w stosunku do faktycznego wykorzystania terenu, niezależnie tym samym od tego czy kiedykolwiek w przeszłości plan na danym terenie istniał czy też został uchwalony po raz pierwszy. Oceniając przedłożony materiał dowodowy Sąd stwierdza nadto, iż stanowiący dowód w sprawie i tym samym podlegający swobodnej ocenie operat szacunkowy nie wzbudza zastrzeżeń co do jego wiarygodności. Został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a zastosowane metody wyceny odpowiadają obowiązującym w tej materii, powołanym wyżej przepisom. Sąd nie podziela także przekonania pełnomocnika skarżącej, iż do wyłączenia z wyceny drogi dojazdowej niezbędne było geodezyjne wytyczenie ulicy. Poprawnym zdaje się bowiem zastosowany przez rzeczoznawcę oparty na wyrysie z planu w skali 1:500 sposób wyliczeń prowadzący do wyłączenia z opłaty części działki w pasie o przeznaczeniu ulic dojazdowych. Sąd zauważa nadto, iż na żadnym etapie postępowania pełnomocnik strony kwestionując brak pomiarów geodezyjnych nie postawił zarzutu wynikowi dokonanych przez rzeczoznawcę wyliczeń, nie wskazał bowiem, iż jego zdaniem powierzchnia objęta jednostką KDD½ jest większa bądź mniejsza niż wyliczony obszar o powierzchni [...] m2. Nie jest także, zdaniem Sądu, możliwe podzielenie twierdzeń pełnomocnika skarżącej, iż orzekające w sprawie organy wadliwie stosowały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w miejsce, jego zdaniem poprawnych, przepisów ordynacji podatkowej. Utrwalonym jest bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przepisy ordynacji podatkowej nie mają zastosowania – por. np. wyrok z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91. Błędny jest nadto zarzut, iż po przekazaniu przez Kolegium w wyniku wydanej po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika skarżącej decyzji kasatoryjnej sprawy organowi pierwszoinstancyjnemu do ponownego rozpoznania organ ten nie powiadomił stron o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone w wyniku uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej nie stanowi bowiem nowego postępowania administracyjnego lecz kontynuację wszczętego już uprzednio, a tym samym jego ponowne wszczęcie naruszałoby przepisy procedury administracyjnej. O postępowaniu tym profesjonalny pełnomocnik skarżącej wiedział albowiem to w wyniku jego zarzutów Kolegium uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną, miał zatem możliwość wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. O możliwości takiej został nadto dodatkowo pisemnie powiadomiony, jednak jak wynika z akt sprawy z przysługującego mu prawa nie skorzystał. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.