II SA/Gl 218/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Asystent sędziego Natalia Graczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] w S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 18 sierpnia 2016r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. wpłynęło pismo Zarządów Wspólnot Mieszkaniowych Nieruchomości przy [...] , [...], [...] w S. w sprawie zmiany sposobu przeznaczenia terenu rekreacyjnego - boiska w sąsiedztwie budynków tych Wspólnot na parking. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie prowadzone w przedmiocie budowy ww. parkingu z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wskutek wniesionego odwołania powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], nr [...], w której równocześnie wskazano, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć wszczęcie postępowania w przedmiocie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania boiska na parking. Decyzja organu odwoławczego została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, a WSA w Gliwicach wyrokiem z 8 grudnia 2017 r. oddalił skargę na to rozstrzygnięcie. Mając na względzie wskazania organu odwoławczego, zawarte w decyzji z [...] organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania boiska na parking. W związku z powyższym decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm.), dalej jako k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania boiska sportowego na parking na działce nr 1 obręb [...] przy [...]w S. W treści uzasadnienia wskazano, iż na działce 1 od ok. 1956 roku funkcjonowało boisko zrealizowane przez okolicznych mieszkańców w tzw. czynie społecznym. Kilka lat po realizacji boiska wykonano na nim nawierzchnię asfaltową. Następnie, jesienią 2015 r. na terenie boiska utworzono tymczasowy parking (z oznakowaniem pionowym, bez wydzielania miejsc parkingowych, wykonania obrzeży, oznaczeń wjazdów i wyjazdów itp.). Jak wynika z akt sprawy w czasie przeprowadzanych czynności kontrolnych przez PINB oznaczenie terenu jako parkingu zostało usunięte. Z księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości, na której obecnie funkcjonuje sporny parking wynika, że właścicielem działki jest Gmina S.. Organ powiatowy badał kwestię przeznaczenia przedmiotowego terenu w przeszłości, po zrealizowanej w czynie społecznym budowie boiska sportowego i nie uzyskał potwierdzenia, aby przeznaczenie części terenu działki, pokrytej asfaltem zostało zmienione na boisko sportowe. Ustalono też, że przedmiotowy obiekt nie figurował i nie figuruje w wykazie obiektów sportowych. Brak także dokumentacji poświadczającej legalność realizacji boiska. Organ wskazał, że roboty budowlane, wykonane przy utwardzeniu powierzchni wjazdów na przedmiotowy teren, zakończone w 2015 r., nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a zatem nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Skoro zaś nie doszło do budowy parkingu i nie można potwierdzić legalności budowy boiska, nie mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania boiska na parking. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] w S. W treści odwołania wskazano, że organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wadliwie zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie i nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych, mających na celu ustalenie przeznaczenia spornego terenu na boisko sportowe. W związku z powyższym wniesiono o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez wystąpienie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. z wnioskiem o przekazanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej działki. Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję I instancji. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, choć nie do końca z przyczyn przywołanych w treści decyzji organu pierwszej instancji. Wskazano, iż w pierwszej kolejności koniecznym jest rozstrzygnięcie kwestii legalności boiska. Badanie w tym zakresie, co do zasady, powinno opierać się na sprawdzeniu, czy dany obiekt był wzniesiony w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też stanowił samowolę budowlaną. Wskazano, że w polskim systemie prawnym nie funkcjonuje zasada domniemania samowoli budowlanej, dlatego uznano za wadliwe twierdzenia PINB odnośnie braku możliwości "potwierdzenia legalności budowy boiska". Mając na względzie powyższą argumentację stwierdzono, iż w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego konieczne jest wykazanie bądź potwierdzenie samowolnego charakteru robót, a jeśli to nie jest możliwe, to należy przyjąć, że roboty te i powstały w ich wyniku obiekt, były legalne. W związku z powyższym oraz z uwagi na bezsporność faktu, iż na działce funkcjonowało boisko sportowe, zdaniem ŚWINB, nie było konieczności przeprowadzania dalszych czynności dowodowych w tym zakresie, objętych treścią odwołania. Dlatego organ odstąpił od występowania do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. z wnioskiem o przekazanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej działki. Odnośnie kwestii czy doszło do zmiany sposobu użytkowania stwierdzono, że na przedmiotowym terenie istotnie czasowo doszło do zmiany sposobu użytkowania boiska sportowego na parking. Zmiana ta została dokonana w 2015 r., kiedy ustawiono na nim oznakowanie pionowe, dotyczące możliwości parkowania na tym terenie. Organ stanął jednak na stanowisku, że wraz z demontażem tego oznakowania pionowego, teren przestał być parkingiem, a zatem niejako cofnięto dokonaną zmianę. Zdaniem ŚWINB w chwili obecnej teren ten co prawda nadał jest wykorzystywany jako parking, ale przez osoby trzecie, bez wyraźnej woli właściciela terenu w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego dla zmiany sposobu użytkowania obiektu konieczne jest nie tylko spełnienie przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale także intencja, czy zamiar zmiany użytkowania terenu. Stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości nałożenia obowiązku ustawienia i egzekwowania zakazów wjazdu na dany teren, nie przeznaczony na parking samochodowy, a kwestia ta leży w interesie właściciela terenu i ewentualnie służb porządkowych i nie może stanowić przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucono naruszenie art. 71 a ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, w której z ustaleń faktycznych wynika, iż boisko sportowe jest użytkowane jako parking, także po usunięciu znaków pionowych, co jednoznacznie wskazuje na zmianę sposobu użytkowania terenu, przy milczącej aprobacie właściciela nieruchomości. Nadto zarzucono naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania przy braku przymiotu bezprzedmiotowości postępowania. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści uzasadnienia wskazano, że na przedmiotowym terenie doszło do zmiany sposobu użytkowania boiska sportowego na parking w 2015 r., kiedy to ustawiono na terenie działki oznakowanie pionowe dotyczące możliwości parkowania na tym terenie. Okoliczność, że sporny teren poprzez usunięcie bramek na boisku sportowym oraz posadowieniu oznaczeń pionowych był wykorzystywany jako parking powinno być, zdaniem strony skarżącej, oceniane z punktu widzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, za co właściciel odpowiada, także po usunięciu znaków pionowych. Nadto wskazano, iż samo usunięcie znaku wskazującego na możliwości parkowania, w sytuacji, gdy zakaz parkowania na tym terenie nie jest egzekwowany, wcale nie oznacza, że nie można wszcząć postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania terenu. Istotnym jest, iż do obowiązków właściciela nieruchomości należy takie zabezpieczenie terenu, aby osoby nie korzystały z tego terenu jako parkingu. Jeżeli natomiast Gmina nie podejmuje środków przeciwdziałania takim działaniom osób trzecich, tj. się na to godzi, to musi ponosić związane z tym prawne konsekwencje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując i w zasadzie powielając twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej jako prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Rozstrzygana sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, na której obecnie parkują samochody, a jak wynika z twierdzeń strony skarżącej, która w przeszłości była użytkowana jako boisko. Istotą jest tu ustalenie, czy do zmiany takiej faktycznie doszło. Oceniając, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy określić poprzednie i aktualne wykorzystywanie obiektu i następnie dokonać ich oceny pod kątem zmiany warunków wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W każdym przypadku ocena, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, musi zostać poprzedzona rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego. Następnie muszą zostać omówione przyczyny, które spowodowały, że należy uznać, iż w konkretnym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z akt sprawy wynika, iż przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie zbadania kwestii przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w przeszłości i nie uzyskano jednoznacznego potwierdzenia, aby sporny teren został oznaczony jako boisko sportowe. W zasadzie, z uwagi na brak stosownych dokumentów, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić w jaki sposób działka była użytkowana i czy sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości był legalny. Należy stwierdzić, iż organy przeprowadziły w tym zakresie wyczerpujące postępowanie dowodowe. Nie odnotowano bowiem w żadnej ewidencji bądź rejestrze, aby na spornej działce znajdowało się boisko. Nadto nie można wykazać, że właściciel nieruchomości dokonał jakichkolwiek czynności i działań prawnych mających na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na parking. Okoliczność, iż na przedmiotowej nieruchomości parkują samochody nieoznaczonej grupy osób nie świadczy bynajmniej o zmianie sposobu przeznaczenia nieruchomości. Należy w tym miejscu podkreślić, że wbrew termu co sądzi strona skarżąca, przepisy prawa nie nakładają na właściciela nieruchomości obowiązku zabezpieczenia terenu przed korzystaniem z niego przez osoby trzecie. Zależy to bowiem od woli właściciela, który w razie uznania, iż naruszono jego prawa może ich bronić za pomocą dostępnych instrumentów prawnych oraz uprawnień właściciela nieruchomości. W związku z powyższym należy uznać, iż organy słusznie umorzyły postępowanie z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.