II SA/Gl 219/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. i S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II SA/GL 219/00, oddalił skargę K. M. i S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte wskutek pisma z dnia 6 czerwca 2007 r. C. i J. T., właścicieli działki nr [...] w Z., którzy poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., że na działce sąsiedniej nr [...] usytuowany jest budynek mieszkalny, w ścianie którego znajduje się okno w odległości 3 metrów od granicy z działką należącą do wnoszących pismo. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., po ustaleniu wykonania przez K. i S. M. na działce nr [...] w 1987 r. budynku gospodarczego bez pozwolenia, w którego ścianie zwróconej w kierunku sąsiedniej działki nr [...], odległej o 3 metry od granicy z działką nr [...], usytuowano dwa otwory okienne, nakazał ich zamurowanie. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt nie podlega art. 48 Prawa budowlanego, co uzasadniałoby w oparciu o art. 103 ust. 2 tej ustawy zastosowanie przepisów dotychczasowych. Obiekt ten był bowiem przedmiotem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ( decyzja z dnia [...] r., nr [...] zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny ) a decyzją z [...] r., nr [...], zezwolono na jego rozbudowę ( obudowę klatki schodowej ). W związku z powyższym nie można przyjąć, iż przedmiotowy budynek mieszkalny powstał w warunkach samowoli budowlanej. Organ wskazał ponadto, że w aktualnie prowadzonym postępowaniu należy przyjąć, że chodzi o przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, po wcześniejszym ustaleniu, czy zatwierdzony decyzją projekt zmiany sposobu użytkowania przewidywał sporne otwory okienne. Organ I instancji w ponownym postępowaniu ustalił, w oparciu o oględziny, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny posiadający w ścianie odległej o 3 metry od granicy z działką nr [...] dwa otwory okienne. Budynek ten powstał na skutek ww. decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego i decyzji o pozwoleniu na rozbudowę poprzez obudowę istniejących schodów zewnętrznych. Usytuowanie otworów okiennych jest niezgodne zarówno z § 12 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 z zm.), jak i z rozporządzeniem obowiązującym w trakcie budowy obiektu, zgodnie z którymi odległość budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną musi wynosić nie mniej niż 4 metry. Ponieważ warunek przez inwestora nie został spełniony, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zamurowanie w terminie do 30 października 2008 r. spornych dwóch otworów okiennych. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. wskazał, że budynek gospodarczy, z którego powstał przedmiotowy budynek mieszkalny wykonał jego ojciec w 1974 r. Budynek ten stanowi własność skarżącego od 1991 r. ale nie dysponuje on żadnymi dokumentami związanymi z jego realizacją. Budynek ten wraz ze wszystkimi otworami okiennymi został zalegalizowany ww. decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. Zatwierdzona tą decyzją dokumentacja przewidywała, zdaniem skarżącego, przedmiotowe otwory okienne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł nowy termin wykonania – do 30 maja 2009 r. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji stanowiącej załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wynika, że zatwierdzona dokumentacja nie przewidywała żadnego otworu okiennego w ścianie od strony działki nr [...], zawierała natomiast jeden otwór drzwiowy do kotłowni. Przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane więc samowolnie i naruszają przepisy techniczno – budowlane. W skardze na powyższą decyzję K. i S. M. zarzucili organowi odwoławczemu nieuwzględnienie dokumentacji zatwierdzonej ww. pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania budynku, jak i dokumentacji zatwierdzonej decyzją z [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego. Dokumentacje te przewidywały przedmiotowe okna od strony działki nr [...]. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II SA/GL 219/09, oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że z dokumentacji zatwierdzonej decyzją z [...] r. wynika, że w ścianie północnej budynku, zbliżonej na odległość 3 metrów do granicy działki nr [...], nie były przewidziane otwory okienne. Natomiast umieszczenie tych otworów na projekcie obudowy klatki schodowej na ścianie północnej świadczy jedynie o ich istnieniu w 2000 r., kiedy ten projekt był sporządzony. Przedstawienie w ww. projekcie ściany północnej przedmiotowego budynku jest następstwem tego, że projekt dotyczy dobudowy do istniejącego budynku i wtedy zawsze przedstawia się w nim stan budynku, do którego ma być dokonana przedmiotowa dobudowa. Porównanie dokumentacji złożonej przy wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku z projektem obudowy klatki schodowej świadczy o tym, że sporne otwory okienne powstały przed dniem sporządzenia tego ostatniego projektu. Zdaniem Sądu sporne okna naruszają § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w związku z czym zaskarżona decyzja, którą nakazano zamurowanie tych okien, jest zgodna z prawem. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej K. M. i S. M. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 177/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W motywach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane legalnie, czy też w sposób o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego ( bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia środowiska lub na podstawie zgłoszenia lub z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub innych przepisach – art. 51 ust. 7), co uzasadniałoby wydanie decyzji nakazującej ich zamurowanie. Trafnie zarzucili skarżący, że ustalenia Sądu I instancji są niepełne, a wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego sprawy i z pominięciem okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego podkreślali, że przedmiotowe okna zostały wybudowane wraz z budynkiem w 1987 roku i zostały wraz z budynkiem zalegalizowane decyzją Burmistrza miasta Z. z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że fakt istnienia okien na ścianie północnej budynku przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku i wydaniem decyzji z [...] r. wyrażającej zgodę na taką zmianę potwierdził sam sąsiad skarżących J. T., który precyzując w dniu 16.01.2007 r. na żądanie organu wniosek z dnia 6.06.2007 r. o zbadanie legalności zabudowy działki skarżących oświadczył, że okno zostało wykonane w nadbudowie nad garażem około 15 lat temu ( k. 29 akt adm.). Również w protokole oględzin z dnia 31.02.2008 r. ustalono, że okno powstało w trakcie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego w 1987 roku ( k. 31 akt adm.). Ustalenia takie zawarto także w decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] r. przez PINB w Z. ( k. 33 akt adm.). Okoliczności te nie zostały jednak wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji przy ocenie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Sąd pominął także, że postępowanie w sprawie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku i w sprawie pozwolenia na obudowanie klatki schodowej toczyły się równocześnie i zakończyły się decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Pominięto także przyczyny, które legły u podstaw składanych przez skarżących wniosków i podejmowanych przez nich czynności ( wykup przez Skarb Państwa budynku mieszkalnego zajmowanego wcześniej przez skarżących w związku z włączeniem węzła komunikacyjnego od strony ul. [...] z dojazdami do II przeprawy mostowej na rzece S. w Z.) i powstała w związku z tym konieczność zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Brak prawidłowych ustaleń stanu faktycznego ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia ocenę zasadności przesłanek wskazanych w zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżących obowiązek zamurowania otworów okiennych, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach powyższego wyroku, poczynione przez organy obydwu instancji ustalenia faktyczne, które następnie podzielił tut. Sąd w uchylonym wyroku w sprawie II SA/GL 219/09, są wadliwe, jako że nie uwzględniono całokształtu materiału dowodowego i pominięto istotne okoliczności sprawy, czym naruszono wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa ( wg stanu prawnego z daty orzekania przez organy obydwu instancji), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego nie poczyniły bowiem ustaleń faktycznych co do daty wykonania spornych otworów okiennych w północnej ścianie budynku skarżących, zlokalizowanej w odległości 3 metrów od granicy z działką nr [...]. Tymczasem jak wynika z wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. kwestia ta ma istotne znaczenie dla oceny, czy zachodzą przesłanki do wydania nakazu ich zamurowania na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego z powodu naruszenia przepisów techniczno – budowlanych. Skoro postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i obudowy klatki schodowej toczyły się równocześnie, to w sytuacji, gdy już wówczas istniały sporne otwory okienne, decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania sankcjonowała istniejący w tej dacie stan faktyczny budynku i to niezależnie od faktu, czy otwory te uwidocznione w dokumentacji na użytek tego postępowania, legalizując tym samym wykonane roboty budowlane, w tym polegające na wykonaniu otworów w odległości mniejszej niż 4 m w ścianie od strony działki sąsiedniej. Tym samym brak podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Decyzja z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie mogła zaś być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Jej wzruszenie dopuszczalne jest wyłącznie w odrębnym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Stąd też dopóki decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym, ma walor wiążący dla organów nadzoru budowlanego, sankcjonując stan budynku z daty wydania tej decyzji. Inaczej przedstawiałaby się sprawa, gdyby sporne otwory okienne powstały już po udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Z tych też względów skarga musiała odnieść skutek i decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec nie uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji winien zatem poczynić ustalenia co do daty realizacji spornych otworów okiennych w ścianie budynku skarżących. O ile otwory te istniały już przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tego budynku, postępowanie w sprawie ich wykonania podlegać winno umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Kwestia nienaniesienia otworów w dokumentacji na użytek tego postępowania nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, a może jedynie powodować wdrożenie postępowania nadzwyczajnego wobec decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r.