II SA/Gl 219/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. W związku z pismem T. S. skierowanym do Prezydenta Miasta D., pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako PINB) w D. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku garażowego oraz wiaty stalowej zlokalizowanych na działce nr 1 k.m. [...] przy ul. [...] w D. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 49 b ust. 2 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nałożył na J. i R. S. jako inwestorów przedmiotowych obiektów, obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1 przy ul. [...] w D. w terminie do 15 grudnia 2014 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zmieniono termin dostarczenia przedmiotowego dokumentu do dnia 31 stycznia 2015 r. W dniu 12 stycznia 2015 r. R. S. przedłożył decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nałożył na J. i R. S. obowiązek dostarczenia oceny technicznej stanu technicznego wybudowanego budynku garażowego dwustanowiskowego oraz wiaty stalowej na działce nr 1 k.m. [...] przy ul. [...] w D., która ma zawierać: inwentaryzację budowlaną budynku garażu (część opisową i rysunkową), projekt zagospodarowania działki i ewentualny wykaz robót budowlanych, które doprowadzą budynek garażu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie do 30 kwietnia 2015 r. W dniu 29 kwietnia 2015 r. małżonkowie S. przedłożyli żądaną ocenę stanu technicznego, sporządzoną przez mgr inż. A. Z., z treści której wynika, iż stan techniczny elementów nośnych budynku jest dostateczny. Przedłożona ocena wskazuje szereg robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem dalszego użytkowania budynku i wiaty. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nałożył na J. i R. S., właścicieli działki nr 1 k.m. [...], na której zlokalizowany jest garaż przy ul. [...] obowiązek wykonania w terminie do 31 sierpnia 2015 r. robót budowlanych wyszczególnionych w "ocenie technicznej wybudowanego garażu na działce nr 1 k.m. [...] przy ul. [...]" sporządzonej przez mgr inż. A. Z., polegających na: - zdemontowaniu okien w garażu (odległość mniejsza niż 4 m od granicy z działką sąsiednią) wraz z zabudowaniem otworów blachą trapezową (elewacja z blachy trapezowej); - wymianie belek drewnianych dachu wiaty (zastosować belki 12 x 16 cm); - wykonaniu wiatrownic wiaty; - wykonaniu wentylacji nawiewno-wywiewnej w garażu dwustanowiskowym (wymiana 12 m3/m2/h); - wymianie częściowo blachy trapezowej ścian garażu; - zamontowaniu rynien i rur spustowych na budynku wiaty i garażu. Pismem z dnia 26 sierpnia 2015 r. R. S. poinformował PINB w D. o wykonaniu powyższych obowiązków, co zostało potwierdzone podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 17 września 2015 r. Pismem z dnia 24 września 2015 r. J. i R. S. złożyli do PINB w D. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie objętego postępowaniem legalizacyjnym garażu dwustanowiskowego i wiaty stalowej zlokalizowanych na działce nr 1 k.m. [...] przy ul. [...] w D.. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik uczestniczki A. K. zarzucił, że została ona wydana z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonego w przepisach art. 6, 7 i 8 Kpa. Zakwestionował ważność umowy użyczenia działki nr 2, przez którą jest jedyny dojazd do garażu oraz podniósł, iż jedna ze ścian garażu jest jednocześnie ścianą budynku na sąsiedniej nieruchomości, której właściciel nigdy nie wyraził zgody na wykorzystanie jej jako elementu garażu sąsiada. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że niekwestionowaną okolicznością stanu faktycznego sprawy jest wybudowanie objętego postępowaniem obiektu w 1993 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Doszło zatem do tego przed dniem 1 stycznia 1995 r., pod rządami ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Zgodnie z brzmieniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Możliwość legalizacji należało zatem ocenić w odniesieniu do treści z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zgodnie z którą obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony na zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W przeciwnym przypadku ma w sprawie zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z którym, w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Taka sytuacja również zdaniem WINB zachodzi w rozpoznawanej sprawie, o czym przesądza treść decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...], wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakładająca na małżonków S. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wydanie tej ostatecznej decyzji przesądziło o tym, że w sprawie nie zachodzą przesłanki orzeczenia rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Konsekwencją wykonania w zakreślonym terminie obowiązków wynikających z tej decyzji było udzielenie następnie pozwolenia na użytkowanie objętych nią obiektów na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 tego aktu prawnego, o czym prawidłowo orzeczono zdaniem WINB decyzją objętą odwołaniem. Na obecnym etapie postępowania zdaniem organu odwoławczego nie podlegają już ocenie sformułowane w odwołaniu zarzuty związane z dojazdem do przedmiotowego garażu i zrealizowaniem go bez ściany przylegającej do budynku na sąsiedniej działce. Miały one znaczenie ale przy wydawaniu przesądzającej o dopuszczalności legalizacji decyzji z dnia [...] r. (wydanej na podstawie art. 40 ustawy z dnia 1974r.). W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję odwoławczą reprezentowana przez radcę prawnego A. K., współwłaścicielka działki sąsiedniej nr 3, wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania, a nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że objęty postępowaniem garaż nie posiada dostępu do drogi publicznej. Jakkolwiek bowiem położony jest na działce przy ul. [...] w D. to dojazd do niego jest możliwy jedynie od strony ul. [...] i prowadzi przez działkę, która nie jest własnością inwestorów. Organy nie wykazały przy tym aby właściciel tej działki wyraził zgodę na korzystanie z niej w tym celu. Brak dojazdu uniemożliwia wydanie pozwolenia na użytkowanie. Stanowi to jednocześnie naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podtrzymano również zarzut, że jedna ze ścian garażu jest ścianą sąsiedniego budynku, z której inwestorzy korzystają bez zgody właścicieli budynku sąsiedniego. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że zarzuty skarżącej nie mogły być uwzględnione na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, nie były też zgłoszone przy wydawaniu opartej na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. ostatecznej decyzji PINB w D. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej wzruszeniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec faktu niezakwestionowania ustalenia organów orzekających, że objęte postępowaniem legalizacyjnym obiekty zostały wybudowane w 1993 r., zasadnie organy orzekające przeprowadziły to postępowanie przy zastosowaniu art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., a to w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Za zasadne należy uznać też stanowisko WINB w K., że o dopuszczalności i warunkach legalizacji spornych obiektów przesądziła ostateczna decyzja PINB w D. nr [...] z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, której treścią organy orzekające były na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego związane (w zw. z art. 16 Kpa), a której skarżąca niezakwestionowała w drodze odwołania. Nałożone tą decyzją na małżonków S. jako inwestorów obowiązki, miały zgodnie z treścią art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. doprowadzić objęte postępowaniem obiekty do stanu zgodnego z przepisami. Nie jest w sprawie kwestionowane, że nałożone tą decyzją obowiązki zostały przez inwestorów w wyznaczonym terminie wykonane. W tej zaś sytuacji, organy orzekające nie mogły odmówić wydania na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 omawianej ustawy, pozwolenia na użytkowanie, gdy jednocześnie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w świetle treści sporządzonej na użytek tego postępowania ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. A. Z. z kwietnia 2015 r., oraz treści protokołu z kontroli obiektu budowlanego z dnia 17 września 2015 r. należy przyjąć (i nie jest to kwestionowane przez stronę skarżącą), że obiekty te po przeprowadzeniu określonych w w/w decyzji PINB w D. z dnia [...] r. robót budowlanych są zdatne do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów należy w pierwszej kolejności podzielić stanowisko organu odwoławczego, że powinny być one sformułowane w odwołaniu od w/w decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., czego skarżąca nie uczyniła. Niezależnie od tego nie zasługują one co do meritum na uwzględnienie. Oceny tej Sąd był władny dokonać mając na uwadze treść art. 135 ustawy p.p.s.a. Gdy chodzi o naruszenie treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to organy orzekające były w tym względzie związane ostateczną decyzją Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu dla objętych postępowaniem legalizacyjnym obiektów budowlanych warunków zabudowy. W decyzji tej przyjęto zaś, że działka nr 1 na której obiekty są usytuowane ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działki nr 2, nr 5 k.m. [...]. Jakkolwiek nie może budzić wątpliwości, że ustalenie tego dostępu poprzez działki nr 2 i nr 5 jest ustaleniem błędnym, to w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów geodezyjnych należy jednoznacznie przesądzić, że działka ta ma bezpośredni dostęp do tej ulicy skoro jest przy niej bezpośrednio położona. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Przepis ten mówi bowiem o dostępie terenu a nie obiektu budowlanego do drogi publicznej. Jest zatem rzeczą inwestora w jaki sposób będzie on dojeżdżał do obiektu budowlanego w sytuacji, gdy z uwagi na zabudowanie własnej działki nie jest to przez nią możliwe. W konsekwencji może dojść do sytuacji, że praktycznie przez jakiś czas nie będzie możliwe korzystanie z obiektu jako garażu gdy nie uzyska pozwolenia na przejazd po działce (działkach) sąsiednich. Brak jest jednak zdaniem Sądu w takiej sytuacji podstaw do przyjęcia, że tylko z tego powodu należałoby przyjąć, iż objęte postępowaniem obiekty nie są zdatne do użytkowania w rozumieniu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., zwłaszcza iż nie ma prawnego zakazu aby obiekt przeznaczony do korzystania z niego jako garażu mógł być przejściowo wykorzystywany w innym celu jako np. budynek gospodarczy, czy też nie był w ogóle użytkowany. Nadto prawo dojazdu do obiektu budowlanego (w odróżnieniu od prawa dostępu nieruchomości do drogi publicznej) może wynikać czy to z samoistnego posiadania względnie ze stosunków obligacyjnych. Nie można też wykluczyć, że w przyszłości inwestorzy uzyskają prawnorzeczowe prawo do korzystania z działek sąsiednich nr 5 i nr 2. Nie zostało też wykazane aby z uwagi na brak własnej ściany od zachodu obiekt garażowy nie nadawał się do użytku. Nie jest przy tym podnoszone aby od tej strony garaż ten został powiązany konstrukcyjnie z budynkiem na działce nr 3, stanowiącej współwłasność skarżącej, do którego przylega on całą jedną stroną, a który jest również usytuowany w granicy działki. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że w związku z takim usytuowaniem budynku garażu inwestorzy korzystają "z cudzej własności" bez zgody współwłaścicielki działki sąsiedniej. W tym względzie należy podnieść, że z punktu widzenia zdatności do użytkowania i zgodności z przepisami technicznymi takie usytuowanie i konstrukcja garażu nie zostało zakwestionowane w w/w ekspertyzie technicznej mgr inż. A. Z. Na naruszenie w tym względzie konkretnych przepisów prawa, względnie na istotne zagrożenie w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej nie powołano się również w skardze. Nie jest też wykluczone aby w przypadku ujawnienia się takiego zagrożenia w przyszłości, skarżąca mogła domagać się jego usunięcia w odrębnym postępowaniu, przy wykazaniu, że wynika ono np. z niewłaściwego stanu technicznego sąsiedniego obiektu budowlanego. Również dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z urzędu (w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do jej zakwestionowania, jakkolwiek należy podnieść, że z decyzji organów obu instancji nie wynika w dostateczny sposób, aby organy te dokonały wszechstronnej oceny inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i z warunkami technicznymi. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy gdy zważy się, że z uwagi na niewielką szerokość działki inwestorów oraz zabudowę działki skarżącej w granicy, możliwe było doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z przepisami w tym z warunkami technicznymi w rozumieniu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec