II SA/Gl 219/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. F., T. N. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących T. F., T. N. i A. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącej T. F. kwotę 3617 (trzy tysiące sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej u.g.n.), art. 104 § 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) 1) ustalił opłatę w wysokości 12.399,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej - oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem geodezyjnym 1, k.m. [...], obręb D., położonej przy ul. [...], której na dzień [...] r. współwłaścicielami były: T. F. (udział 1/2 cz.), T. N. (udział 1/4 cz.) oraz A. P. (udział 1/4 cz.), dla której w Sądzie Rejonowym w D. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] – spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej. 2) zobowiązał T. F., T. N. oraz A. P. do zapłaty kwoty określonej w pkt. 1 decyzji na rzecz Gminy D., po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, ustalając kwoty do zapłaty: • T. F. 6.199,76 zł, • T. N. 3.099,87 zł • A. P. 3.099,87 zł. W uzasadnieniu podano m. in., że Gmina D. zrealizowała inwestycję p.n. "Budowa infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej, pompowni [...] wraz z przebudową gazociągu, dróg i chodników oraz gospodarką zielenią w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] - dzielnica [...]". Wydane zostało zaświadczenie nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej PINB) o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu budowlanego j.w. Data stworzenia warunków umożliwiających podłączenie ww. nieruchomości do kanalizacji sanitarnej to [...] r. W dacie stworzenia warunków obowiązywała Uchwała Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] r. ustalająca stawkę procentową wysokości opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Operat zawiera podstawy metodologiczne oraz opis sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Zawiera określenie wartości nieruchomości po budowie kanalizacji sanitarnej oraz przed jej wybudowaniem. Odzwierciedla rzeczywistą sytuację rynkową na podstawie transakcji przyjętych do porównań oraz badania rynku wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, który jest osobą uprawnioną do wykonania takiego operatu. Odwołania od powyższej decyzji złożyły ww. zobowiązane do zapłaty przedmiotowej opłaty, zarzucając naruszenie art. 7, 10 §1, 77 §1 k.p.a. oraz art. 145 ust. 2 u.g.n., domagając się uchylenia decyzji umorzenia postępowania. Podniesiono niezasadność ustaleń dokonanych w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy oraz zakwestionowano operat rzeczoznawcy. Uznano, że został on sporządzony na podstawie analizy wadliwie dobranych nieruchomości porównawczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołań utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że Prezydent miał obowiązek ustalenia opłaty adiacenckiej, doszło bowiem do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Operat był przy tym formalnie prawidłowy i aktualny. Opłatę ustalono w wymaganym terminie. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyły T. F., T. N. oraz A. P., zaskarżając ją w całości. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności art. 145 ust. 2 u.g.n., art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu strony odniosły się m. in. do zaświadczenia nr [...] PINB, w którym przywołano art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.). W zaświadczeniu wskazano również, że w terminie 21 dni od dnia złożenia wniosku w dniu [...] r. nie został zgłoszony sprzeciw, natomiast w części wstępnej zaświadczenia wskazane zostało: "w związku z wnioskiem z dnia 3 września 2015 r. o wydanie zaświadczenia". Z powyższego wynika, że zgłoszenie do użytkowania wykonanej kanalizacji nastąpiło w dniu [...] r., natomiast zgodnie z art. 54 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia zawiadomienia), organ nadzoru budowlanego może zgłosić sprzeciw w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Skoro zawiadomienie złożone zostało w dniu [...]r., to termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął w dniu [...] r., a nie jak wskazano w zaświadczeniu w dniu [...] r. Zawiadomienie o zakończeniu budowy stanowi warunek legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Nawet jeżeli uznać, że stworzenie możliwości korzystania z urządzeń następowało z upływem terminu na zgłoszenie przez organ nadzoru sprzeciwu, to termin ten upłynął w dniu [...] r., a nie jak wskazano w zaświadczeniu i jak później przyjął organ w dniu [...] r. Podniesiono także, iż przesłanie pisma z odpowiedzią na podnoszone przez strony zarzuty razem z decyzją kończącą postępowanie przed Prezydentem D. stanowiło naruszenie ich praw. Operat został sporządzony wadliwie. Kluczowym pojęciem jest określenie nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Przy wycenie nie został więc uwzględniony w całości stan prawny i faktyczny nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowił natomiast przed nowelizacją dokonaną z dniem 23 sierpnia 2017 r., że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie, wg art. 4 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (23 sierpnia 2017 r.), w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie zostało wszczęte 21 lipca 2017 r., zatem przed ww. nowelizacją. Sporna jest przede wszystkim kwestia dochowania terminu 3 lat, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Organ powołuje się tu na zaświadczenie PINB nr [...]. Wskazano tam wyraźnie, że PINB informuje, iż "(...) w ustawowym terminie 21 dni od daty złożenia wniosku w dniu [...] r. o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, który upłynął w dniu [...] r., nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji i w związku z tym inwestor ma prawo przystąpić do legalnego użytkowania obiektu budowlanego, co jest zgodne z art. 54 ustawy – Prawo budowlane (...)". Przepis art. 54 p.b. miał ówcześnie brzmienie: "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji." W orzecznictwie, jak i w doktrynie wątpliwości nie budzi fakt, że termin, o którym mowa w art. 54 p.b., do wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przez organ przedłużany, skracany, ani też zawieszany (wyrok NSA z 4 marca 2016 r., sygn. II OSK 1705/14). Jednocześnie, w orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że datą początkową terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest "(...) data wynikająca z możliwości przystąpienia do legalnego użytkowania obiektów, ustalona według przepisów p.b. (...) W stosunku do sieci kanalizacyjnej, będzie nią data upływu przewidzianego w art. 54 p.b. terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu zawiadomienia go przez inwestora, względnie data poinformowania inwestora przez ww. organ o braku zamiaru wnoszenia takiego sprzeciwu. Data ta bowiem w sposób formalnoprawny kończy wieloetapowy proces budowy, a działając legalnie, bez zakończenia budowy sieci kanalizacyjnej i bez zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi, nie można jej eksploatować" (wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2015 r., sygn. I SA/Wa 1893/14). Skoro wniosek Inwestora, wg zaświadczenia PINB nr [...], złożono w dniu [...] r., to termin 21 dni mijał [...] r. Decyzja w niniejszej sprawie została z kolei wydana w dniu [...] r. Co prawda w zaświadczeniu tym mowa jest o dacie [...] r., jednak nie jest ona adekwatna do terminu 21 dni liczonego od [...] r. To powoduje wątpliwości co do daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca z kolei przyjmuje w operacie dzień [...] r. jako datę stworzenia tych warunków, opierając się na ww. zaświadczeniu, które budzi wątpliwości. Wadliwa jest albo data [...] r., albo data [...] r. z zaświadczenia (a tym samym data dnia następnego z operatu, tj. [...] r.) Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione dokładnie przez organy. Zaświadczenie PINB, choć jest dokumentem urzędowym, to jednak podlega ocenie jak każdy inny dowód (art. 76 §3 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Przy tym są to ustalenia o dużym znaczeniu, bowiem "(...) termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, przy czym (...) rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności" (wyrok WSA w Szczecinie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Sz 257/17). Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania (oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.) stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Od powyższych ustaleń zależy również ocena prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę, który przyjął za miarodajną datę [...] r., jako dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Na marginesie należy dodać, że w wyroku NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 5416, stwierdzono, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie strona tego nie wykazała, skoro swoją argumentację przedstawiała pisemnie na każdym etapie sprawy, także przed organem II instancji. Inne zarzuty okazały się jednak skuteczne, bowiem odwołania nie zostały rozpoznane w sposób prawidłowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, badając dokładnie, kiedy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. W razie ustalenia, że decyzja organu I instancji została wydana po terminie, postępowanie powinno zostać umorzone. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (400 zł) i koszty zastępstwa procesowego (3617 zł, obejmujące również opłatę skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.