II SA/Gl 22/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. G. oraz R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił na wniosek G. D. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego przy ulicy [...] nr [...] w B. obejmującego działki nr A i nr B (obręb [...] k.m. [...]) dla inwestycji obejmującej dobudowę wejścia do budynku jednorodzinnego wraz z dodatkowym wjazdem na posesję. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazany został art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a. Od tej decyzji odwołali się E. i R. G. współwłaściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Podnieśli, że zawarte w niej ustalenia dotyczące zjazdu z ul. [...] naruszają ich interesy, zjazd ten nakłada się bowiem w części na wjazd na teren ich posesji. Przyjęte rozwiązanie narusza także, ich zdaniem, zasady bezpieczeństwa ruchu. Podnieśli również, że działka z której przewidziano wjazd na teren inwestycji stanowi bezprawnie zabraną im integralną i prawną część ich posiadłości i mają zamiar ubiegać się o wznowienie postępowania w celu jej odzyskania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło złożonego odwołania i działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 3-5, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji Kolegium stwierdziło, że zamierzona inwestycja położona jest na terenie, dla którego brak jest planu miejscowego i w tym stanie rzeczy prawidłowo organ I instancji sprawę rozstrzygnął na podstawie art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 i 56 u.p.z.p. dokonując wymaganych prawem uzgodnień oraz analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego. Zdaniem SKO zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem prawa materialnego i procesowego. Decyzja została m.in. wydana w uzgodnieniu z Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Inwestycji U.M. w B., który wskazał, że "skomunikowanie przedmiotowej inwestycji do układu drogowego ul. [...] należy przewidzieć poprzez wjazd zlokalizowany na terenie należącym do Gminy (działka nr C), prowadzący do bramy sąsiedniej posesji nr D". W tym stanie rzeczy nieuzasadniony był zarzut odwołania dotyczący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu poprzez nakładanie się projektowanego zjazdu z istniejącym już zjazdem do nieruchomości odwołujących się. Kolegium wskazało też, że rozpoznanie zarzutu dotyczącego stanu prawnego nieruchomości przez którą ma nastąpić wjazd na działkę inwestora nie należy do jego właściwości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję wnieśli E. i R. G. domagając się "przywrócenia poprzedniego stanu prawnego" oraz podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B.. Zarzucili ponadto, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 53 u.p.z.p., bowiem nie skonsultowano jej z sąsiadami, a jedynie z Wydziałem Gospodarki Komunalnej. W uzasadnieniu pominięto też podniesione przez skarżących wątpliwości dotyczące własności terenu. Zdaniem skarżących Kolegium celowo uniknęło rozpatrywania sprawy bezprawnego przywłaszczenia części ich nieruchomości, gdyż mogłoby to podważyć decyzję w sprawie wytyczenia wspólnego wjazdu i "odsłoniłoby to bezprawne i sprzeczne z logiką działanie ówczesnych władz miasta B.". Rozwijając ten ostatni zarzut wskazali, że przejęcie przez miasto B. terenu przez który został przewidziany zjazd dokonano w czasie przebudowy ul. [...]. Wytyczona trasa wymuszała zabranie części ich posiadłości, ale nie pozbawiło to ich swobodnego dostępu do ulicy. Przejęcie działki wymuszono wówczas szantażem, grożąc, że jeśli dobrowolnie nie zostanie wyrażona na to zgoda, to nie uzyskają pozwolenia na budowę domu. Innych właścicieli nieruchomości położonych na trasie przebiegu projektowanej przebudowy nie można było podobnie szantażować, więc zmieniono trasę ul. [...] na bardziej logiczną. Przywłaszczony teren nie został im jednak zwrócony, co spowodowało odcięcie ich nieruchomości od docelowej drogi publicznej, czym teraz są ponownie szantażowani. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu sporządzonej odpowiedzi Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało zaś, że decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie charakter promesy i nie ma żadnego znaczenia czyją własnością jest nieruchomość, której ona dotyczy, ani czy ma ona uregulowany stan prawny. Stwierdziło także, że żaden przepis u.p.z.p. ani też orzecznictwo NSA (WSA) nie uzależnia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie narusza bowiem prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 4 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku planu wydania takiej decyzji wymaga w szczególności zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreślenia wymaga, że także na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) na inwestorze ciąży wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydawana na podstawie przepisów u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podobnie jak, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Zmiany te podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą jednak projektanta (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy omawiana decyzja wytycza ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie mógł zostać skutecznie podniesiony zarzut dotyczący kwestii własności nieruchomości, której dotyczy ta decyzja. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 (ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15) w którym zamieszczony został zachowujący aktualność także na gruncie obowiązujących przepisów pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Tym samym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, skoro bowiem celem decyzji wydawanej w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, ze w pkt [...].[...]. lit. [...]) decyzji Prezydenta Miasta B. nałożono na inwestora obowiązek uzyskania od zarządcy drogi pozwolenia na budowę zjazdu z ul. [...]. Tym samym skarżący kwestię ewentualnego naruszenia swoich interesów projektowanym zjazdem mogą podnosić w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na jego budowę. Co się tyczy zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji sprawy własności działki nr C Sąd nie podzielił w całości zajętego w odpowiedzi na skargę poglądu Kolegium o braku potrzeby wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu kwestii własnościowych. Zgodzić się trzeba, że kwestia własności nieruchomości objętej decyzją kończącą postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie ma wpływu na jej treść. Powyższe nie oznacza jednak, że na organach nie ciąży obowiązek wyjaśnienia kwestii własnościowych dotyczących terenów przez które przewidziany został dostęp nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in., gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Stosownie do art. 2 pkt 14) u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści decyzji Prezydenta Miasta B. ustalającej warunki zabudowy wynika, że teren inwestycji będzie skomunikowany z układem drogowym przez istniejący już zjazd z ul. [...] prowadzący do bramy sąsiedniej posesji należącej do skarżących. Zjazd ten został usytuowany na należącej do gminy B. działce nr C. Tej ostatniej okoliczności nie negowali skarżący podważający jedynie tryb w jakim gmina B. nabyła prawo własności tej działki, a zatem brak było podstaw do podważenia ustaleń odnoszących się do tej kwestii zamieszczonych w decyzji organu I instancji. Nietrafny jest zarzut skarżących, że w kontrolowanym postępowaniu mającym na celu ustalenie warunków zabudowy organ odwoławczy winien odnieść się merytorycznie do trybu, w jakim doszło do nabycia przez gminę B. własności działki nr C. Powyższa kwestia może bowiem zostać skutecznie podniesiona w odrębnym postępowaniu o zwrot przejętej (wywłaszczonej) przez gminę nieruchomości, które może zostać wszczęte w oparciu o stosowny wniosek złożony przez jej poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych. Niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skontrolował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję także pod kątem zgodności zawartych w nich rozstrzygnięć z przepisami prawa nie powołanymi w skardze. Kierując się dyspozycją przywołanego przepisu Sąd stwierdził m.in., że decyzja Prezydenta Miasta B. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p. mającym zastosowanie w sprawie w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. W decyzji tej określono w szczególności: rodzaj inwestycji, warunki i wymagania ochrony i kształtowaniu ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i wreszcie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja organu I instancji została wydana z uwzględnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p. zostały do niej też dołączone stosowne załączniki (tekstowy i graficzny) wymienione w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588). Z powyższych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.