II SA/Gl 220/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. zawiadomił o wszczęciu na wniosek A. C. i M. P. postępowania w sprawie budowy ogrodzenia betonowego wzdłuż drogi gminnej przez A. S.. Równocześnie powiadomiono strony o terminie planowanych oględzin. W trakcie wizji w dniu [...] r. ustalono, że A. S. w dniach od [...] 2006 r. do [...] 2006 r. wykonała wzdłuż ul. A płot z elementów betonowych. Uprzednio działka od tej strony ogrodzona była płotem siatkowym. Inwestorka oświadczyła, że stawiając nowe ogrodzenie cofnęła się w głąb swojej działki. W terenie ujawniono ślady dawnego ogrodzenia. W trakcie postępowania ustalono, że uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy J. zaliczyła do dróg gminnych drogi wyszczególnione w wykazie do uchwały, m.in. w B drogę "C" o długości [...] mb. Na podstawie tej uchwały Wojewoda [...] rozporządzeniem nr [...] z [...] r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy J. do kategorii dróg gminnych ( Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]) dodał do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych pozycję [...] B – C. Ujawniono również, że stanowiąca drogę działka nr A zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z [...] r., znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...]. Wedle § [...] uchwały w przedmiocie planu, dla terenów oznaczonych tym symbolem ustala się przeznaczenie – pas drogi wewnętrznej. Dopuszcza się budowę, rozbudowę, przebudowę, remonty urządzeń i obiektów drogowych, urządzeń infrastruktury związanych z drogą oraz budowę, rozbudowę, przebudowę i remonty urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z funkcją terenu pod warunkiem zapewnienia możliwości lokalizacji wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych. Dla jednostki [...] ustalono szerokość w liniach rozgraniczających 8 m a drogę opisano jako jednojezdniową o szerokości jezdni min. 4,5 m z dopuszczeniem budowy ciągu pieszo-jezdnego. Na podstawie przeprowadzonej wizji sporządzono odręczny szkic sytuacyjny. Wynika z niego, że powstałe ogrodzenie znajduje się w odległości 0,45 m od krawędzi jezdni ul. A i 1,5 m od jej osi. Ogrodzenie to leży w liniach rozgraniczających drogi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał A. S. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Jako podstawę prawną podano art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że budowa ogrodzenia od strony dróg publicznych, do jakich zaliczona jest ul. A [...], wymaga zgłoszenia, czego inwestor zaniedbał. Nadto ogrodzenie zlokalizowane jest w pasie drogowym. Okoliczności te uzasadniają nakaz jego rozbiórki. W odwołaniu od tej decyzji A. S. wniosła o jej uchylenie. Przyznała, że wykonała wymiany ogrodzenia, albowiem dotychczasowe uległo zniszczeniu. Nikt nie kwestionował posadowienia ogrodzenia w jego dotychczasowym położeniu. Wykonując nowe ogrodzenie przesunęła je ok. 0,5 m w głąb działki, zatem w żaden sposób nie ogranicza ono dojazdu. Droga istniejąca na mapach nie została przez gminę wykupiona. Nadto wyjaśniła, że nie wiedziała o obowiązku dokonania zgłoszenia w sytuacji, gdy prace polegały na wymianie istniejącego wcześniej ogrodzenia i nie działała w złej wierze. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej podano art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 prawa budowlanego ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wyjaśniono, że ogrodzenia stanowią urządzenia związane z budynkiem, ale mogą być zakwalifikowane do obiektów budowlanych, gdy są realizowane wraz z budynkiem lub budowlą. Prawidłowo zatem zastosowano art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, nie zaś tryb z art. 49 b tego prawa. Przyjęto, że obiekt nie mógł zostać zalegalizowany, albowiem nie da się go doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Stoją temu na przeszkodzie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do sądu administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając organu naruszenie przepisów art. 3 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego oraz art. 1 i 8 ustawy o drogach publicznych, jak również art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, że dokonała jedynie wymiany już istniejącego ogrodzenia a zatem jego remontu. Nie dokonała zgłoszenia prac, bo była przekonana, że nie miała takiego obowiązku. Ulica A nie jest drogą publiczną, ma nadaną nazwę lecz jest drogą wewnętrzną. Chcąc urządzić drogę, gmina musiałaby najpierw wykupić grunt. Wykonane ogrodzenie nie przylega zatem do drogi publicznej. Nadto jest odsunięte w głąb działki w stosunku do jego dotychczasowego przebiegu, nie narusza zatem praw osób trzecich. Stanowisko skarżącej zostało podtrzymane na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 25 lipca 2007 r. Ustalono wówczas, że ul. A nosiła uprzednio nazwę " C". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że wykonane roboty należy zakwalifikować jako budowę, polegały one bowiem na odbudowie płotu przy zmianie miejsca położenia. Budowa ogrodzeń od strony dróg wymaga zgłoszenia. Ulica A jest miejscem publicznym a ustawodawca nie uzależnia obowiązku zgłoszenia budowy od statusu drogi. Zauważono jednak, że ulica w planie zagospodarowania przestrzennego zaliczona została do dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Obowiązek ten dotyczy budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Do dróg tych, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy zalicza się m.in. drogi gminne. Z materiału sprawy wynika, że ul. A, stanowiąca działkę A została zaliczona do dróg gminnych. Na okoliczność tę nie ma wpływu zarzut, iż celem urządzenia drogi o parametrach przewidzianych planem konieczne jest wykupienie gruntów prywatnych. Prawidłowo również organy administracji zakwalifikowały wykonane roboty jako budowę ogrodzenia a nie jego remont. Remontem, zgodnie z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego są bowiem roboty wykonywane w istniejącym obiekcie, polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. W sprawie natomiast zostało wykazane, że przebieg ogrodzenia został zmieniony, od strony ulicy A wykonano zatem nowe ogrodzenie, co odpowiada pojęciu budowy z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Budowa ogrodzenia od strony drogi gminnej wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Zaniechanie wykonania tego obowiązku skutkuje uznaniem, że wykonane ogrodzenie powstało w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia ingerencję nadzoru budowlanego. Przystępując do usuwania skutków samowoli organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały ogrodzenie jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, co uzasadniło w sprawie procedowanie w trybie art. 51 prawa budowlanego. Art. 49 b ustawy, dotyczący skutków budowy bez zgłoszenia odnosi się bowiem wyłącznie do obiektów budowlanych, których katalog zawiera art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Natomiast urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, w tym także ogrodzenia. Dokonana przez organ kwalifikacja mieści się w ocenie Sądu w granicach swobody oceny ustalonego stanu faktycznego. Jak wskazuje analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, kwalifikacja ogrodzenia jako urządzenia budowlanego bądź jako odrębnego obiektu budowlanego może zależeć od okoliczności sprawy. ( Por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2006, s. 64 ). Działka skarżącej jest zagospodarowana i była uprzednio ogrodzona, zatem przyjęcie że wzniesione ogrodzenie pozostaje w związku funkcjonalnym z istniejącą zabudową nie narusza art. 3 pkt 9 ustawy. Dodatkowo należy zauważyć, że uznanie wniesionego ogrodzenia za obiekt budowlany, co skutkowałoby właściwością art. 49 b prawa budowlanego, w niniejszej sprawie nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W aktualnym stanie prawnym wydanie nakazu rozbiórki obiektu samowolnie wniesionego obiektu nie jest zasadą, lecz ostatecznością stosowaną wówczas, gdy nie jest możliwe jego zalegalizowanie poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem na warunkach prawa budowlanego. Wykonane ogrodzenie jest zlokalizowane w liniach rozgraniczających drogi oznaczonej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Zgodnie z zapisami planu posadowienie w tym obszarze ogrodzenia nie jest możliwe, albowiem narusza warunek zapewnienia możliwości lokalizacji wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych. Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły, że nie jest możliwe doprowadzenie istniejącego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Nawiązując do wyżej poczynionych zastrzeżeń dotyczących stosowania art. 49 b ustawy należy wskazać, że w przypadku uznania ogrodzenia za obiekt budowlany, wobec braku zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 49 b ust. 1 analogicznie w takiej sytuacji przewiduje wydanie nakazu rozbiórki. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.