II SA/Gl 220/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 z późn. zmianami – dalej k.p.a.) oraz art. 24 ust. 2c w zw. z art. 24 ust. 2a i ust. 2b pkt 1 lit h) ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 z późn. zmianami – dalej p.g.k.) z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zmianami – dalej e.g.b.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy C. z dnia [...] r. odmówił zaktualizowania informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie stanu przebiegu granic działek nr 1 i 2 na arkuszu 4 w obrębie C. do stanu, który figurował w ewidencji gruntów i budynków wg załączonej do wniosku mapy z 2012 r. W uzasadnieniu podano m. in., że Wójt Gminy C. wystąpił do Starostwa Powiatowego w L. o wyjaśnienie zmian przebiegu granic działek nr 1 i 2 na mapie ewidencyjnej, gdyż z posiadanej przez Urząd Gminy mapy ewidencyjnej z 2012 roku wynikał inny przebieg granic niż aktualnie w ewidencji gruntów. Gmina C. jest właścicielem przedmiotowych działek o numerach ewidencyjnych 1 i 2. Wójt Gminy C. wnioskował o przywrócenie stanu zgodnie z załączoną do pisma z dnia [...] r. kserokopią mapy z 2012 roku, jako że taki stan obowiązywał w momencie wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji komunalizacyjnych dotyczących m. in. ww. działek. Organ zauważa, że dokonanie zmiany w ewidencji gruntów jest nowym wpisem w tej ewidencji, a nie przywróceniem poprzedniego stanu. Kompleksowe wyjaśnienie w przedmiotowej sprawie powinno nastąpić łącznie z koniecznością przeprowadzenia pomiarów terenowych w trybie § 39 e.g.b. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy C., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedokonanie aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącej przebiegu granic działek nr 1 i 2 na arkuszu 4 w obrębie C. zgodnie z wnioskiem, tj. mapą z 2012 r.; 2) art. 24 ust. 2c p.g.k., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zaktualizowania informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie przebiegu granic działek nr 1 i 2 na arkuszu 4 w obrębie C. zgodnie z załączoną do wniosku mapą z 2012 r.; 3) §36, §37, §61 i §62 e.g.b., poprzez wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącej przebiegu granic działek nr 1 i nr 2 z naruszeniem prawa przez pominięcie powołanych przepisów; II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 w zw. z 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału; 3) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności mapy z 2012 r.; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji niezbędnych składników, tj. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia wniosku istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez wnioskodawcę zmiany. Jeżeli starosta uznaje, że przedstawiono dokumenty, które bezspornie potwierdzają zasadność żądania zmiany danych ewidencyjnych, wówczas zmianę tę wprowadza do operatu ewidencyjnego. Jeżeli brak jest dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, to dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się ewentualnie w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Starosta prawidłowo ocenił, że aktualnie brak jest podstaw do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, poprzez przywrócenie przebiegu granic do stanu wykazanego na mapie ewidencyjnej z roku 2012. Skargę na decyzję administracyjną WINGiK złożyła Gmina C. poprzez Wójta, zaskarżając ją w całości. Jednocześnie wniesiono o uchylenie ww. decyzji WINGiK. Zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 36 pkt 5 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 e.g.b., poprzez nieuznanie, że wprowadzona zmiana w operacie ewidencji gruntów i budynków dotycząca przebiegu granic działek nr 1 i nr 2 została dokonana z naruszeniem prawa, tj. została dokonana na podstawie niewiarygodnej dokumentacji; 2) § 85 ust. 1 i 2 w zw. z § 60 i § 61 e.g.b., poprzez zaakceptowanie wadliwej aktualizacji dokonanej na podstawie dokumentów niespełniających obowiązujących standardów technicznych; 3) § 36 pkt 5 e.g.b. w zw. z art. 39 ust. 1 p.g.k., poprzez zaakceptowanie wadliwie zastosowanych przepisów i uznanie za nieuzasadnione dokonanie wznowienia przebiegu granic działek nr 1 i nr 2, pomimo że zaistniały podstawy do dokonania takiej czynności; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w wystarczający sposób przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy; 2) art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całokształtu okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, które to zaniechania doprowadziły do błędnej oceny; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszeń przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy po uprzednim niewadliwym uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo posiadania wystarczających danych do orzeczenia merytorycznego. W uzasadnieniu podano m. in., że obecnie operat ewidencji gruntów i budynków dotyczący przebiegu granic działek nr 1 i 2 jest nieaktualny i niezgodny ze stanem rzeczywistym. Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest wynikająca z § 44 pkt 2 e.g.b. zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Starosta [...] z urzędu wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczące przebiegu granic ww. działek na podstawie opracowania geodezyjnego sporządzonego przez biegłego wykonanego wyłącznie na poczet postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. akt [...]. Starosta [...] wprowadzając zmianę dotyczącą przebiegu granic działek na podstawie danych zawartych w operacie technicznym naruszył przepisy §36 pkt 5 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 e.g.b., poprzez dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie niewiarygodnej dokumentacji. Operat złożony przez biegłego sądowego nie mógł stanowić podstawy do dokonania aktualizacji. Skarżąca, będąca właścicielem przedmiotowych działek, nie została poinformowana o potrzebie dokonania aktualizacji, ani o dokonanej już aktualizacji danych w zakresie tych działek, nie była również informowana o żadnym toczącym się postępowaniu, ani o dokonaniu zmiany w trybie czynności materialno-technicznej. Dokumentacja geodezyjna znajdująca się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ze względu na swoją niejednoznaczność nie pozwala na oczywiste i bezsporne wykazanie w ewidencji przebiegu granic ww. działek. Organ odwoławczy nie dokonał przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności mapy z 2012 r. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Podano, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ewidencja gruntów i budynków wg art. 20 ust. 1 p.g.k. obejmuje m. in. informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (poprzednio gleboznawczych – przyp. Sądu), oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. § 10 ust. 1 e.g.b. stwierdza z kolei, że ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Ewidencja gruntów jest przy tym tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno - techniczne (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., sygn. III SA/Łd 336/10). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest więc zasada aktualności (por. §44 pkt 2 e.g.b.), która oznacza utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi. Wprowadzone w bazie danych ewidencyjnych zmiany mają charakter wtórny do zaistniałych zdarzeń prawnych. W świetle § 45 ust. 1 e.g.b. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Błędnym jest oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice, czy powierzchnie działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (wyrok WSA w Rzeszowie z 14 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 565/15). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. II SA/Bk 467/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2014 r., sygn. IV SA/Wa 1389/14). Zatem, zmiana danych w ewidencji może być dokonana na wniosek tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże za pomocą prawnie określonych dokumentów zaistnienie określonych faktów. Z powyższych przepisów, a w szczególności z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d) p.g.k. oraz § 45 ust. 1 pkt 3 e.g.b. wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczyć może także wyeliminowania danych błędnych, pod warunkiem, że błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Dokonanie takiej zmiany jest nowym wpisem w ewidencji, a nie przywróceniem wpisu poprzedniego. Jednocześnie, według §36 e.g.b. przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Wyliczenie zawarte w § 36 rozporządzenia e.g.b. stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej. Dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne niż wymienione w § 36 rozporządzenia źródła danych ewidencyjnych jest z nim sprzeczne a także narusza podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę, wynikające z przepisów ustawy. Jakkolwiek w § 36 e.g.b. wskazano na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych, to przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym (wyrok NSA z 29 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1347/10). Ewentualnie, wg § 37 ust. 1 e.g.b. jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Wa 1558/10). Wójt Gminy C. wyraźnie żąda przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic przedmiotowych działek wykazanych na mapie ewidencyjnej z roku 2012. Nie przedkłada jednak żadnych innych dokumentów, ani też nie wskazuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) p.g.k., dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o które organ pierwszej instancji mógłby dokonać aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w żądanym zakresie. Podkreślić należy również, iż mapa ewidencyjna, która zgodnie z art. 4 ust. 1e p.g.k. jest standardowym opracowaniem kartograficznym tworzonym na podstawie zbiorów danych zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, nie jest dokumentem, o którym mowa w ww. § 36 rozporządzenia e.g.b. WINGiK prawidłowo ocenił, że aktualnie brak jest podstaw do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w sposób wskazany przez stronę skarżącą. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, 138 §1 pkt 2 k.p.a., § 36, §37, §60, §61, §85 e.g.b., art. 39 p.g.k., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.