II SA/Gl 221/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/41.5/1333/2022/19223 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 21 października 2022 r. J. T. (skarżący), złożonym w trakcie wywiadu środowiskowego, zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. o przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Decyzją z dnia 27 października 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. (organ I instancji), działając na podstawie art. 8 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c), art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. - "ustawa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 -dalej "K.p.a."), przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie od dnia 1 października 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w wysokości 250,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zacytował obowiązujące przepisy prawa i wskazał, iż strona spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu i zgormadzonej dokumentacji ustalił, iż skarżący jest osobą samotną całkowicie niezdolną do zatrudnienia, dochód strony wynosi 771,66 zł, (zasiłek stały w wysokości 504,06 zł + dotacja do czynszu przyznana na okres od (października 2022 do lutego 2023r w wysokości 267,60 zł) i nie przekracza kryterium dochodowego. Organ I instancji wskazał ponadto, że zgodnie z Zarządzeniem Zastępcy Dyrektora ds. Pomocy Środowiskowej nr [...] z dnia 19 października 2022r. zwiększono kwoty zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w okresie od października 2022 r. do grudnia 2023 r. z kwoty 100,00 zł, na 250,00 zł. Ponadto, skarżący jest osobą schorowaną i niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (art. 7 ust. 5 i 6 ustawy) oraz ma niski dochód (art. 7 ust. 1 ustawy), dlatego wzorem lat ubiegłych skarżącemu została przyznana wnioskowana pomoc. Dodatkowo, podał wysokość środków finansowych jakimi dysponuje na realizację zadań własnych z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych w roku 2021 oraz średnią roczną, jak też szacunkową liczbę klientów korzystających z tej formy pomocy. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyraził niezadowolenie z treści podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, akcentując zbyt niską wysokość udzielonej pomocy. Ponadto wniósł o przyznanie mu świadczenia od maja 2022 r. oraz zmianę wysokości przyznanego mu świadczenia z kwoty 250,00 zł. na kwotę 500,00 zł. argumentując to wzrostem inflacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/41.5/1333/2022/19223, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 października 2022 r. W jej uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń i zacytowało treść art. 2, art. 3 i art. 39 ustawy oraz stwierdziło, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi (co wykazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji), a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej jest pomoc osobie lub rodzinie w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie przezwyciężyć wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a nie zaspokajanie wszystkich, choćby najniezbędniejszych, potrzeb życiowych osoby, czy rodziny. Pomoc społeczna nie ma z założenia służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Pomimo szczupłych środków, na pomoc w formie zasiłków celowych, skarżącemu została udzielona pomoc na zakup żywności. W osobistej skardze, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu decyzji SKO i domagał się przyznania mu zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 500 złotych w miejsce 250 złotych. Wniósł o przeprowadzenie rozprawy i o wyznaczenie mu pełnomocnika z urzędu. Stwierdził, że przyznana mu kwota jest kwotą śmieszną, przy obecnych cenach rynkowych i inflacji spowodowanej nieudolnością rządu, nie wystarczy na pokrycie jakichkolwiek kosztów podstawowej egzystencji. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji przyznającą skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w okresie od dnia 1 października 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w wysokości 250,00 zł miesięcznie. Podstawę materialną wydanych na rzecz skarżącego rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. – "ustawa"). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy). Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M. P. z 2018 r. poz. 1007), realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach ustawy i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 ustawy. W świetle tej regulacji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (por. art. 39 ust. 2 ustawy). Pozostaje to w spójności z treścią przepisów wspomnianej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., iż program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, a do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej. Natomiast zarządzeniem Zastępcy Dyrektora ds. Pomocy Środowiskowej nr [...] z dnia 19 października 2022r. zwiększono kwoty zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w okresie od października 2022 r. do grudnia 2023 r. z kwoty 100,00 zł, na 250,00 zł. Przewidziane w ustawie prawo do zasiłku celowego oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 K.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem, oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie. Organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając osobistą sytuację osoby potrzebującej pomocy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1920/11). Rolą zasiłku celowego w systemie pomocy społecznej jest zaspokojenie potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, która jest nazwana przez ustawodawcę niezbędną potrzebą bytową. Jak wynika z treści kontrolowanych decyzji przy określaniu wysokości udzielonej skarżącemu pomocy wzięto pod rozwagę jego sytuację życiową, a także możliwości finansowe organu oraz potrzeby innych osób wymagających wsparcia ze strony pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 201/17). Sąd przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie decyzji administracyjnych, w tak określonych granicach, oraz uznał, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 ustawy wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Sąd wskazuje, że organ udziela systematycznie wsparcia skarżącemu, w miarę posiadanych środków, w tym w formie zasiłków celowych, zasiłku stałego, ponadto strona jest wspomagana poprzez wypłatę dodatków mieszkaniowych i energetycznych. Zważywszy na zakres tej pomocy, a także uwzględniając ograniczoność środków pozostających w dyspozycji organu, przyznanie zasiłku w kwocie 250 zł., a nie jak chciałby tego skarżący, w kwocie 500 zł., nie posiada cech dowolności, a organy obu instancji, rozpatrując wniosek skarżącego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl