II SA/Gl 222/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006r. sprawy ze skargi M.K. i W.K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. oddala skargę M. K., 2. ze skargi W. K. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r. M. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z prośbą o kontrolę obiektu budowlanego należącego do Spółki A., a zwłaszcza o zbadanie prawidłowości lokalizacji na jego terenie dróg i parkingów oraz ich odległości od domu wnioskodawczyni. M. K. wskazała w swym piśmie m.in., iż na terenie zakładu miały miejsce awarie, a pas zieleni, który miał dzielić obie nieruchomości jest tylko przyziemną ozdobą albowiem jego rozmiar nie odpowiada potrzebom. Podniosła także, iż na terenie zakładu wybrukowano teren i utworzono parkingi, na które wjeżdżają samochody ciężarowe hałasując przez 24 godziny na dobę. W trakcie podjętego postępowania administracyjnego, o wszczęciu którego powiadomiono M. K. i Prezesa Zarządu Spółki A przeprowadzono oględziny, w trakcie których organ I instancji ustalił, iż przebudowy i adaptacji zakładu w P. ul. [...] dokonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. natomiast decyzją z dnia [...] r. Spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie budynku. Oględziny wykazały, że w [...] i [...] r. wybrukowano teren przed magazynem (poszerzając jednocześnie obszar utwardzony o [...] m) i urządzono tam parkingi dla samochodów osobowych oraz plac dla parkowania samochodów ciężarowych. Działania te, zdaniem organu I instancji, stanowiły odstępstwo od zagospodarowania terenu przewidzianego w projekcie zagospodarowania działki albowiem przed obiektem zakładu przewidziana była zieleń. W odniesieniu do pasa zieleni przy granicy nieruchomości komisja ustaliła natomiast, że właściciel zakładu zastosował zieleń średniej wysokości. Wspomniany projekt zagospodarowania działki, z którego wynika, iż od strony wschodniej granicy zaprojektowano pas zieleni izolacyjnej średnio i wysokopiennej organ I instancji dołączył do akt sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymał roboty budowlane związane z wykonaniem utwardzenia nawierzchni placu manewrowego kostką brukową oraz utwardzenia parkingu dla samochodów osobowych na terenie Spółki A z uwagi na samowolne wykonanie przeprowadzonych dotychczas robót. Jednocześnie organ nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia w terminie [...] miesięcy zaświadczenia o zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, planu sytuacyjnego, oceny technicznej wykonanych samowolnie robót i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, a następnie wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie planu sytuacyjnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zatwierdził projekt budowlany obejmujący plan sytuacyjny zagospodarowania terenu Spółki A oraz ocenę techniczną wykonanych robót utwardzenia nawierzchni placu manewrowego i nakazał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w placu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż Spółka w zakreślonym terminie przedłożyła wymienione w postanowieniu wstrzymującym roboty dokumenty, a w konsekwencji w myśl art. 48 ust. 5 oraz 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) właściwy organ obowiązany jest, jeśli budowa została zakończona, wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Od otrzymanej decyzji M. K. złożyła odwołanie do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyrażając kategoryczny sprzeciw wobec zawartych w decyzji postanowień. W odwołaniu, a także pochodzącym z tej samej daty dodatkowym piśmie M. K. podniosła hałas związany z działalnością zakładu, naruszenie norm ochrony środowiska, wilgotność działki wskutek podniesienia terenu zakładu poprzez utwardzenie placu, jak również fakt wykonania wybrukowania kosztem pasa zieleni o szerokości [...] metrów, który to pas w założeniu miał spełniać rolę ochronną. M. i W.K. dostarczyli nadto do organu II instancji zdjęcia fotograficzne przedmiotowego zakładu. W trakcie postępowania odwoławczego Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji dodatkowe postępowanie mające na celu wyjaśnienie czy kanalizacja deszczowa odprowadzająca wody opadowe z terenu zakładu została wykonana w sposób zapewniający spełnienie wymogów określonych pozwoleniem wodnoprawnym. Z pismem dotyczącym odprowadzania wód opadowych zwrócił się także do Starostwa Powiatowego w C. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny podał, iż zobowiązana Spółka dostarczyła wymagane dokumenty w wyznaczonym terminie, a tym samym wydając kwestionowane orzeczenie organ I instancji nie naruszył prawa. Jednocześnie Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zauważył, iż rozpatrzenie podnoszonych w odwołaniu argumentów odnośnie uciążliwości wynikających z funkcjonowania zakładu leży w kompetencjach i właściwości Wydziału [...] w C. Zarzut dotyczący zwiększonego zawilgocenia wydaje się być natomiast nieuzasadnionym albowiem inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne, a woda opadowa, jak wynika z projektu, ma być odprowadzana kanalizacją deszczową. Pismem z dnia [...] r. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc, iż zatwierdzono projekt budowlany pomimo, że w trakcie kontroli stwierdzono odstępstwa od ustaleń w zakresie zagospodarowania terenu. Zwróciła się także o sprawdzenie lokalizacji parkingu, dat w których wydano Spółce A właściwe dokumenty, zbadanie parametrów parkingu, kanalizacji deszczowej i studzienek kanalizacyjnych. Zadała nadto pytanie czy organ II instancji przeprowadził stosowne oględziny terenu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż sprawa została należycie rozpoznana albowiem postępowanie odwoławcze poszerzono o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących odstępstw zrealizowanej kanalizacji deszczowej od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Sugerowane w skardze oględziny terenu nie były natomiast konieczne z uwagi na wystarczający zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Pismo procesowe złożył także pełnomocnik uczestnika Spółki A wnosząc o oddalenie skargi albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga M.K. jest nieuzasadniona. Nadto pełnomocnik uczestnika wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 25 października 2006 r. pełnomocnik uczestnika zmodyfikował swoje pierwotne żądanie wnioskując o odrzucenie skargi z uwagi na to, iż M. K. nie ma, jego zdaniem, przymiotu strony postępowania, a nadto w skardze nie sformułowała konkretnych zarzutów pod adresem decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do dodatkowo wskazanego kręgu podmiotów powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu (por. szerzej np. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 152. Por. również wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000, OSP 2001/6, poz. 86 wydany wprawdzie przed uchwaleniem i wejściem w życie p.p.s.a. jednak, jak się wydaje, w pełni zachowujący aktualność wyrażonej w nim tezy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że wezwana do uiszczenia stosownego wpisu M. K. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych. Następnie w odpowiedzi na kolejne pismo Sądu wzywające ją do uzupełnienia danych zawartych we wniosku poprzez m.in. nadesłanie dokumentów potwierdzających przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...] M.K. pismem z dnia [...] r. wyjaśniła, iż do wskazanej nieruchomości żadnego tytułu prawnego nie posiada. Tytuł taki posiada jedynie mąż, W., z którym pozostaje ona w związku małżeńskim od [...] roku. Do pisma M.K. dołączyła dokumenty potwierdzające, iż właścicielem działki nr [...] jest W.K., który jak wynika z odpisu skróconego [...] nabył prawo własności w drodze umowy darowizny. Wobec powyższego w trakcie rozprawy w dniu 25 października 2006 r. Sąd postanowił zobowiązać nieobecną skarżącą do oświadczenia się w terminie 3 dni czy złożyła skargę w imieniu własnym czy też w imieniu swojego męża W. K. W zakreślonym terminie M.K. nadesłała oświadczenie stwierdzające, iż skargę wniosła zarówno w imieniu własnym jak też męża W.K. Do oświadczenia dołączyła nadto udzielone przez męża pełnomocnictwo. W konsekwencji tut. Sąd oddalił skargę M.K. jako złożoną przez podmiot nie mający legitymacji czynnej do wniesienia skargi i rozpoznał merytorycznie jedynie skargę W. K., w stosunku do której M.K. występowała jedynie w charakterze pełnomocnika skarżącego. Należy w tym miejscu zauważyć, iż z akt sprawy nie wynika by organ II instancji w jakikolwiek sposób rozważał prawo M.K. do wniesienia odwołania pomimo, iż uprawnienie takie służy jedynie stronie czyli osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie administracyjne (art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ zwanej dalej: k.p.a.). Wyraźnego podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony posiada jedynie osoba mająca interes prawny, nie zaś faktyczny. Odróżnić zatem należy sytuację, w której rozstrzygnięcie administracyjne wpływa na prawa lub obowiązki danej osoby, chronione lub wynikające z prawa materialnego (interes prawny), od sytuacji, w której dany podmiot z innych przyczyn jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (interes faktyczny). W konsekwencji organ rozpatrujący odwołanie obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wnioskodawca posiada legitymację w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wniesienia odwołania. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uczynił tego jednak, nie wezwał M.K. do złożenia stosownych wyjaśnień czy występuje w sprawie w swoim imieniu czy też w imieniu męża w charakterze jego pełnomocnika i rozpoznał sprawę błędnie traktując M. K. jako stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odniesieniu natomiast do skargi wniesionej przez działającego przez pełnomocnika W. K. wskazać należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż organ II instancji rozpatrując odwołanie zlecił organowi pierwszoinstancyjnemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w sprawie wykonanej na terenie przedmiotowej Spółki kanalizacji deszczowej. Podobnej staranności organ II instancji nie dołożył jednak w odniesieniu do podnoszonej we wnioskach M.K. oraz w odwołaniu kwestii pasa zieleni. Bezspornym jest bowiem w świetle przedłożonego Sądowi materiału dowodowego, iż stanowiący część projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki, na podstawie którego Spółka A uzyskała w dniu [...] r. pozwolenie na przebudowę i adaptację zakładu oraz na rozbudowę obiektu przewidywał, iż od strony wschodniej granicy działki posadzony będzie pas zieleni izolacyjnej, średnio i wysokopiennej. Bezspornym jest także, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin organ I instancji stwierdził, iż pas zieleni składa się jedynie z zieleni średniej wysokości. Komisja stwierdziła nadto, iż utwardzając teren Spółki A powiększyła obszar utwardzony o pas szerokości [...] m, a jak twierdzi M. K. w odwołaniu stało się to kosztem pasa zieleni. W aktach sprawy brak natomiast jakichkolwiek dowodów na to by w trakcie postępowania kwestie te podlegały analizie, by rozważono jaki wpływ na korzystających z sąsiedniej nieruchomości ma zmniejszenie pasa zieleni i czy obecny pas jest wystarczający aby pełnić funkcję izolacyjną w sytuacji gdy teren parkingu został powiększony. Tym samym stwierdzić należy, iż organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną pomimo, iż ani słowem nie odniosła się ona do kwestii ochrony osób trzecich. Stosownych ustaleń nie poczynił też samodzielnie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego pomimo, iż z mocy art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie zatem z brzmieniem powołanego przepisu organ administracyjny był zobowiązany przed wydaniem decyzji zbadać, czy uzasadniony interes osób trzecich nie zostanie wskutek jej wydania naruszony. W konsekwencji zaskarżoną decyzję uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić skargę M. K. natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnić skargę W. K. i orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Jednocześnie Sąd wyjaśnia pełnomocnikowi Spółki A, iż nie mógł przychylić się do zgłoszonego przez niego wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego albowiem żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje prawa uczestnika do zwrotu kosztów postępowania.