II SA/Gl 222/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi D.I (I.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej oddala skargę. Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. – dalej u.d.p.), po rozpatrzeniu wniosku D.I., odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi gminnej [...] ul. [...] nr działki 1 na działkę nr 2 w P., na której się projektuje się budynek mieszkalny jednorodzinny w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu podano m. in., że wystąpiono do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. o opinię w zakresie planowanej komunikacji z drogą publiczną ul. [...], która na mocy decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] r. została objęta wpisem do rejestru zabytków, jako obiekt "A" z alejami dojazdowymi. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. dwukrotnie opiniował negatywnie możliwość zjazdu z ul. [...] na działkę nr 2, ze względu na konieczność ochrony starodrzewa. W odwołaniu D.I. zarzucił m. in. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak prawidłowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie i brak odniesienia się w treści decyzji do zebranych dowodów, w tym opinii dendrologa, a co za tym idzie błędne uznanie o niemożliwości wydania decyzji zezwalającej na wnioskowaną lokalizację zjazdu, a także naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 29 u.d.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że przesłanki udzielenia odmowy urządzenia zjazdu, wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p., nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Ograniczenia takie mogą wynikać również z innych aktów, między innymi z przepisów prawa miejscowego. Decyzja Burmistrza P. z dnia [...]r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji określa dostęp do drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna działki nr 2 planowana jest przez działkę nr 3 do drogi publicznej ul. [...] w P., a nie bezpośrednio na działkę nr 2. W decyzji tej wskazano, że na potrzeby komunikacyjne inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać prawny dostęp do drogi publicznej ul. [...] po działce nr 3. Powyższa decyzja została pozytywnie uzgodniona w zakresie budowy zjazdu indywidualnego z drogi publicznej ul. [...] na działkę nr 3 postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...]r. Skargę na powyższą decyzję złożył przez pełnomocnika D.I., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak prawidłowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym opinii dendrologa oraz planów i projektów planowanego zjazdu, a co za tym idzie błędne uznanie o zasadności odmowy wydania zezwolenia na zjazd z drogi; - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania pełnego materiału dowodowego w postaci dołączenia do sprawy jako dowodu wydruku z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr 2, w której Dział III zawiera ograniczone prawo rzeczowe związane z nieruchomością w postaci bezpłatnej służebności drogi na rzecz każdoczesnego właściciela parceli nr 4, która to służebność w świetle zjazdu ustalonego w warunkach zabudowy i odmowy na lokalizację zjazdu w przedmiotowej sprawie staje się niewykonalna; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., poprzez brak zwrócenia się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. o wydanie opinii o planowanym zjeździe w świetle przedłożenia przez skarżącego w toku postępowania opinii specjalistycznej dendrologicznej, planu projektu zjazdu, szkicu polowego - pomiar usytuowania istniejących dębów szypułkowych względem projektowanego zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działkę nr 2 i mapy projektowej planowanego zjazdu (koncepcja) wskazujących, że z zachowaniem odpowiednich i wymienionych w opinii standardów, budowa i użytkowanie zjazdu nie będzie miało wpływu na stan fitosanitarny rosnących w sąsiedztwie dębów szypułkowych; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu, wobec sytuacji, w której na działkach znajdujących się na tej samej ulicy co skarżącego, znajdują się już bezpośrednie zjazdy na drogę (ul. [...]) i to pomimo ich usytuowania pomiędzy chronionymi drzewami, co narusza generalną zasadę o równym traktowaniu obywateli przez organy władzy publicznej; - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie podstaw wydania decyzji, w której nie ma jednoznacznego odniesienia się organu ani co do zarzutów stawianych przez skarżącego w odwołaniu, ani opinii dendrologicznej, planu zjazdu i jego zasadności, jak tylko odniesienie się do innego już zakończonego postępowania, a to w zakresie ustalenia warunków zabudowy, które nie są elementem koniecznym do przeprowadzenia postępowania w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia w całości decyzji organu I instancji w sytuacji naruszenia przez ten organ przepisów postępowania w zakresie braku zebrania w toku postępowania całości materiału dowodowego i nierozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, a tym samym niepodjęcia wszystkich niezbędnych czynności, celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; b) naruszenie przepisów prawa materialnego; - art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. w zw. z art. 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w świetle tego, że budowa zjazdu nie narusza ani przepisów o bezpieczeństwie w ruchu drogowym, ani innych przepisów o warunkach technicznych budowy zjazdu; - art. 29 u.d.p. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest aktem, który stanowi dodatkowe ograniczenie w udzieleniu zgody na budowę zjazdu w sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, nawet w randze aktu prawa miejscowego i nie może stanowić jakiegokolwiek ograniczenia dla decyzji w sprawie wydania zezwolenia na zjazd z drogi. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej; zobowiązanie organu II instancji do wydania w określonym terminie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem; zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przedmiotowa decyzja kwalifikowana jest jako decyzja uznaniowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. VI SA/Wa 428/05; wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1997 r., II SA 3036/95). Jakkolwiek takie decyzje podlegają kontroli przez sądy administracyjne, to jednak kontrola jest specyficzna, bowiem Sąd nie może odbierać organowi prawa do uznania administracyjnego. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę (por. np. wyrok TK z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK 1993, nr 2, poz. 33). Kontrola taka sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04). Taka sytuacja nie miała miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest prawidłowe i wynika z analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego. Waży również interes prywatny i publiczny. Zasadnie SKO zauważyło, że przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p. nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Decyzja Burmistrza P. z dnia [...]r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji określa dostęp do drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna działki nr 2 planowana jest przez działkę nr 3 do drogi publicznej ul. [...] w P., a nie bezpośrednio na działkę nr 2. W decyzji tej wskazano, że na potrzeby komunikacyjne inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać prawny dostęp do drogi publicznej ul. [...] po działce nr 3. Decyzja ta została pozytywnie uzgodniona w zakresie budowy zjazdu indywidualnego z drogi publicznej na działkę nr 3 z organem ochrony zabytków. Przy tym w świetle art. 16 §1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Obowiązuje tu zasada trwałości decyzji administracyjnych i powinny być one respektowane w obrocie prawnym. Nie można więc podzielić argumentu, że skoro decyzja taka nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to nie wiąże i nie ma znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Jeśli nie odpowiadała ona w swej treści wymaganiom i oczekiwaniom strony, należało ją zaskarżyć w odpowiednim trybie. Nie należy zapominać, że w toku postępowania wystąpiono o opinię z zakresu ochrony zabytków w zakresie planowanej komunikacji z drogą publiczną ul. [...]. Organ dwukrotnie opiniował negatywnie możliwość zjazdu z ul. [...] na działkę nr 2. Przeprowadzenie inwestycji w tym miejscu mogłoby niekorzystnie wpłynąć na znajdujące się tam drzewa. Organ miał prawo dokonać takiej oceny, nawet jeśli opinia przedłożona przez stronę nie wykazuje żadnego zagrożenia. Nie uwzględnia ona jednak wszystkich aspektów, w tym wpływu nacisku pojazdów na system korzeniowy. Przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p. nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów (np. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., I OSK 1390/15). Nie można bowiem opierać się na konkretnych regulacjach (zwykle o dość wąskim zakresie regulacji, np. co do samych dróg), z pominięciem innych unormowań tworzących porządek prawny. Skoro ww. nieruchomość (w przeciwieństwie do większości innych) znajduje się w zasięgu terenu chronionego (w oparciu o regulacje z zakresu ochrony zabytków), to nie można pomijać tej specyfiki twierdząc, że organ powinien był oprzeć się jedynie na przesłankach z art. 29 ust. 4 u.d.p. i ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Istnienie innych zjazdów w pobliżu nie ma tu znaczenia, bowiem każda sprawa ma charakter indywidualny. Nikt nie odmawia skarżącemu możliwości skomunikowania jego nieruchomości, jednak powinno to nastąpić w inny sposób, co wynikało z decyzji o warunkach zabudowy. Cywilnoprawna kwestia istnienia służebności przejazdu i sposobu jej wykonania z punktu widzenia ww. regulacji publicznoprawnych nie ma tu znaczenia. Organy wzięły tu pod uwagę teść przepisów, które mają pierwszeństwo przed wzajemnymi stosunkami prawa prywatnego. Postępowanie dowodowe było przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie było konieczne wykonywanie dodatkowych czynności. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy art. 7, 8, 11, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 136 §1, 138 §1 pkt 1, art. 29 u.d.p., art. 32 Konstytucji, przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.