II SA/Gl 223/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi S. P., H. P. oraz M. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B.- B. z dnia [...] nr [...] , 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżących H. P. i S. P. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych i na rzecz M. P. kwotę [...] ([...]) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B.-B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] E. D., K. L. Spółka Jawna z siedzibą w B.-B., ul. Z. [...] pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-handlowego z funkcją magazynową i biurową na działce nr[...]/[...]położonej w B.-B. – A., przy ul. S. W dniu [...] S. i H. P. współwłaściciele działki nr[...]/[...]oraz M. P. właścicielka działki [...]/[...] wnieśli o uznanie ich za strony postępowania o udzielenie opisanego wyżej pozwolenia na budowę oraz udostępnienie im całości akt sprawy. W uzasadnieniu wniosku podali, że projektowana inwestycja będzie realizowana na parceli bezpośrednio przylegającej do ich nieruchomości gruntowych. Ponadto podali, że byli stronami postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję wydaną w tym postępowaniu. Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta B.-B. poinformował autorów wniosku, że wydał już wspomnianą na wstępie decyzję o pozwoleniu na budowę i uzyskała ona [...] walor ostateczności. Organ ten wezwał też dosprecyzowania żądań zawartych w piśmie z dnia [...] a w szczególności, czy należy je potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Odpowiadając na to wezwanie S. i H. P. oraz M. P. pismem z dnia [...] złożyli na ręce Prezydenta Miasta B. -B. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją udzielającą [...] E. D., K. L. Sp. jawna pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie w piśmie z dnia 25 listopada 2005 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w B.-B. dodatkowo wyjaśnili, że są przekonani o negatywnym oddziaływaniu zamierzonej inwestycji na najbliższe otoczenie. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent Miasta B.-B. decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W krótkim uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał jedynie, że rzeczone pozwolenie na budowę wydane zostało zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymogami prawa budowlanego. Wyjaśnił także, że na skutek wydania tej decyzji nie doszło do naruszenia interesów prawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości, a zatem wnioskodawcy nie są stronami postępowania, zaś brak statusu strony jest negatywną przesłanką wznowienia postępowania. W odwołaniu od tej decyzji inicjatorzy postępowania wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wskazali, że kwestionowana przez nich decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te obligują organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, jeżeli wniosek ten zgłasza strona powołująca się na ustawowe podstawy wznowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do przyczyny wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. Zdaniem odwołujących się nie wiadomo na jakiej podstawie organ doszedł do ustalenia, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania, skoro nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a jeśli postępowanie takie przeprowadził zaocznie, to naruszył tym ich uprawnienia procesowe. W dalszej części odwołania powołali się oni na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. zajęte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 555/05 zamieszczone w uzasadnieniu postanowienia, którym oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania opisanej decyzji SKO. W orzeczeniach tych jednoznacznie zostało wskazane, że przysługiwać im będzie status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym będą mogli się zapoznać z konkretnymi rozwiązaniami projektowymi. Tymczasem organ orzekający w sprawie nie udostępnił im nawet do wglądu zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 i art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że przeprowadzona analiza całości akt sprawy wykazała zasadność stanowiska wyrażonego w decyzji Prezydenta Miasta B.-B. Zauważył, że badanie merytorycznych przesłanek opisanych w art. 145 § 1 k.p.a. może nastąpić w wyniku wznowienia postępowania, do którego dochodzi, gdy podanie zawierające taki wniosek spełnia wymogi formalne. Zachowanie tych wymogów podlega wstępnemu badaniu, w którego efekcie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. lub do wydania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Po dokonaniu analizy projektu zagospodarowania działki stanowiącego część zatwierdzonego projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja budynku pawilonu handlowo-usługowego nie uchybia przepisom § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem zmieniającym z dnia 7 kwietnia 2004 r. /Dz.U. Nr 109, poz. 1156/. Także dwa miejsca postojowe zostały usytuowane w odległości 14 m od narożnika budynku mieszkalnego przy ul. H. [...] , a zatem zgodnie z treścią § 19 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Powyższe powoduje, że zamierzenie budowlane na które udzielono pozwolenia na budowę nie wywiera negatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, a wobec tego ich właściciele z uwagi na treść przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie są stronami tego postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił także odwołującym się, że posiadany przez nich przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obecnie nie przenosi się już automatycznie na postępowanie o pozwolenie na budowę. Wskazał też, że osoby nie będące stronami postępowania administracyjnego nie mają prawa żądania udostępniania im akt sprawy oraz nie stosuje się do nich przepisu art. 74 § 2 k.p.a. W skardze S. i H. P. oraz M. P. domagali się uchylenia opisanej decyzji Wojewody Ś. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej ustalonej przepisami art. 145 § 1, art. 148 i art. 149 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podnieśli, że dopiero dwa miesiące po wydaniu kwestionowanej decyzji dowiedzieli się o nie uznaniu ich za strony postępowania toczącego się w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z tym nie może ulegać wątpliwości, że spełniona została przesłanka wniosku o wznowienie tego postępowania, bowiem bez własnej winy nie brali oni w nim udziału. Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przywołali m.in. tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt IV SA 116/98 /LEX nr 43747/ wywodząc, że ustalenie czy przysługiwał im interes prawny w uczestniczeniu na prawach strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę winno nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podtrzymali swoją skargę, wskazując, że w sposób niezgodny z prawem zostali pozbawieni statusu stron postępowania, bowiem są właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Podnieśli także, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r sygn. akt II SA/Gl 555/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z ich skargi uchylił decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ uznał, że narusza ona przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana przepisami art. 145 – 153 k.p.a. ma na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia, od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku gdy zaistnieją ustawowe przesłanki takiego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Poza sporem w poddanej kontroli Sądu sprawie pozostaje, że skarżący są właścicielami /współwłaścicielami/ nieruchomości gruntowych graniczących bezpośrednio z terenem projektowanej inwestycji, na której realizację Prezydent Miasta B.-B. udzielił pozwolenia na budowę. Bezsporne w sprawie jest także, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a w szczególności nie zostali zawiadomieni o jego wszczęciu oraz nie doręczono im zapadłego w sprawie orzeczenia. Orzekające w sprawie organy nie wypowiedziały się w kwestii dochowania przez skarżących przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Analizując informacje zamieszczone w piśmie Prezydenta B.-B. z dnia [...] trzeba jednak przyjąć, że o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dowiedzieli się oni dopiero z tego pisma. Tym samym należy uznać, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie. Z treści przywołanego pisma z dnia [...] wynika też, że organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji przyjął, iż zarówno współwłaścicielom działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, jak i właścicielce niezabudowanej działki nr [...] nie przysługiwał status strony postępowania. Stanowisko to organ oparł na stwierdzeniu, że dla ustalenia statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę decydujące znaczenie ma ryzyko negatywnego oddziaływania zamierzenia budowlanego. Jeśli zamierzenie takie jest zgodne z przepisami materialnego prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego, to właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji przyjdzie stwierdzić, że złożenie przez stronę podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne poprzedzające wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw /por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r. IV SA 2397/98, Lex nr 47857/. Inaczej mówiąc na tym etapie postępowania organ administracji winien badać wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty został o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 czy art. 145a § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W doktrynie podnosi się, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn przedmiotowych /m.in. gdy wniosek nie został oparty na ustawowej przesłance, dotyczy decyzji nieostatecznej, czy postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie/ bądź podmiotowych /m.in. po stwierdzeniu, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania/. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje /por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 1997 r. SA/Rz 606/96, w: Samorząd Terytorialny 1997 r. nr 11, poz. 62 oraz z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, w: ONSA 1999 nr 2, poz. 53/. Sytuacja taka zachodzi w szczególności w przypadku oparcia żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Zauważyć w tym kontekście należy, że ustawodawca w przepisie art. 149 § 1 k.p.a. nakazał wszczęcie postępowania w drodze postanowienia i jest to uregulowanie odmienne niż w przypadku postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych. Powyższe zaś powoduje, że czynności podjęte przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro organy obu instancji przed wydaniem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania przeprowadziły badanie zawartości decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, to nie może ulegać wątpliwości, że odbyło się to z naruszeniem dyspozycji art. 149 § 1 k.p.a., a wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie miało oparcia w art. 149 § 3 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta B.-B. wznowi zatem postępowanie administracyjne celem zbadania czy w sprawie wystąpiła wskazana przez wnioskodawców przyczyna wznowienia. W postępowaniu tym zanalizuje on ponownie czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zauważyć też należy, że wspomniany obszar oddziaływania obiektu winien zostać wyznaczony stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego na podstawie przepisów odrębnych. Tym samym nie może on być wyznaczony w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane /na co błędnie wskazał organ I instancji/ oraz nie może się ograniczać do zbadania zgodności zatwierdzonego projektu wyłącznie z przepisami określającymi warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a./ Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 202 § 1 i 2 i art. 209 P.p.s.a. SJ/